II SA/Kr 915/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie WSA Piotr Głowacki (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant: Joanna Obrał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji SA na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania konieczności uzupełnienia rekultywacji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji SA kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004r. Nr 121, poz. 1266 z poźn. zm.) oraz art. 106 § 5 k.p.a., Burmistrz Gminy i Miasta D. pozytywnie zaopiniował konieczność uzupełnienia rekultywacji działek nr [...] i [...] w D. Organ wskazał w uzasadnieniu, że opinia [...] Biura Geodezji i Terenów Rolnych z dnia [...]10.2005 r. w sprawie stwierdzenia przywrócenia do stanu pierwotnego użytków i klas gruntów na przedmiotowych działkach potwierdziła konieczność dalszej rekultywacji w celu przywrócenia wartości użytkowej. Natomiast w podsumowaniu opinii końcowej z przeprowadzonych badań laboratoryjnych z dnia [...].04.2006r. zleconej przez MPWiK stwierdzono m.in., że grunty te nie zostały naruszone, mogą być użytkowane rolniczo, struktura gleb nie wykazuje zmian antropogenicznych. Organ stwierdzając, że opinie te są ze sobą sprzeczne przychylił się do opinii [...] Biura Geodezji i Terenów Rolnych, wskazując iż opinia ta została wykonana na zlecenie niezależnego organu prowadzącego sprawę tj. Starostwa Powiatowego w M. , co wyklucza stronniczość w wydawaniu opinii. Opinię tę potwierdza protokół z wizji w terenie przeprowadzonej w dniu [...]08.2005 r. Czas, który upłynął od momentu zgłoszenia zakończenia rekultywacji do momentu wykonania opinii przez biegłych nie miał wpływu na uzyskane wyniki. Zgłoszenie rekultywacji nastąpiło pismem z dnia [...].06.2005 r. opinia Biura Geodezji i Terenów Rolnych wydana została w dniu [...].10.2005r., a orzeczenie techniczne do opinii zleconych przez MPWiK [...].04.2006 r. W tym czasie nie były wykonywane przez MPWiK żadne zabiegi mogące wpłynąć na poprawę stanu gruntów. Ponadto opinia sporządzona przez CE Centrum Ekspertów, będąca tą późniejszą wykazuje, że przedmiotowe grunty mogą być użytkowane rolniczo, co by mogło wskazywać, że czas wpłynął korzystnie na wyniki pomiarów. Zdaniem organu l instancji stan gruntów, na których nie wykonuje się zabiegów agrotechnicznych (które, zgodnie z opinią rzeczoznawców CE Centrum Ekspertów są jednym z zabiegów rekultywacyjnych) może ulec pogorszeniu, a nie polepszeniu. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyło Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji S.A. zarzucając Burmistrzowi Gminy i Miasta D. naruszenie przepisów postępowania poprzez niezastosowanie się do treści art. 77 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., subiektywną ocenę przedłożonych przez skarżącą dowodów oraz przewlekłe i biurokratyczne załatwienie sprawy. W oparciu o powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006r. znak:[...], wydanym na podstawie art. art.22 ust 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. 2004, Nr 121, poz.1266 z późn. zm.) oraz art.138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu podano, że z akt sprawy, jak również z przedłożonego uzasadnienia postanowienia wynika, że organ administracyjny dołożył należytej staranności prowadząc postępowanie wyjaśniające. Organ l instancji dokonał w aktualnie przeprowadzonym postępowaniu oceny zebranych w postępowaniu opinii biegłych. Za taką ocenę można uznać przytoczone argumenty wskazujące na wiarygodność opinii przedłożonej przez [...] Biuro Geodezji i Terenów Rolniczych z dnia [...].10.2005 r. oraz braku takiej wiarygodności opinii dokonanej na zlecenie Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. z dnia [...].04.2006 r. Tym samym organ administracyjny dokonał oceny formalno-prawnej przedłożonych dokumentów. Organ administracyjny wyjaśnił również, czy i w jaki sposób mógł mieć wpływ na uzyskane przez biegłych wyniki upływ czasu pomiędzy zgłoszeniem przez skarżącą zakończenia rekultywacji, a terminem pomiarów dokonanych przez poszczególnych biegłych. Kolegium wskazało ponadto, że zgodnie z charakterem ustawowej definicji rekultywacji gruntów ma ona charakter celowościowy tzn. wskazuje ona pewien kierunek, do którego należy zmierzać, nie określając działań do tych celów prowadzących. Stąd też określony grunt jest albo zrekultywowany, tj. przywrócony do użytkowania rolnego, i wtedy organ administracji może wydać decyzję o uznaniu rekultywacji za zakończoną, albo nie został przywrócony do użytkowania rolnego, niezależnie od charakteru i zakresu brakujących do zakończenia rekultywacji zabiegów - i wtedy nie można uznać rekultywacji za zakończoną. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosło Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji S.A. zarzucając naruszenie: - art. 4 pkt 18 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego niezastosowanie oraz nie dokonanie jego wykładni, co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie; - art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie przestrzeganie zasady działania na podstawie obowiązujących przepisów i nie wyjaśnienie w sposób dokładny stanu faktycznego, załatwienie sprawy, nie mając na względzie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz nie wyczerpujące zebranie oraz powierzchowne rozpatrzenie materiału dowodowego. Uzasadniając skargę wskazano, że organ l instancji odmówił wiarygodności opinii dokonanej na zlecenie strony skarżącej, niczym nie uzasadniając swojego stanowiska, przez co dopuścił się naruszenia art. 11 k.p.a. Strona skarżąca wiele razy wskazywała, opierając się na licznych analizach przeprowadzone przez niezależnych specjalistów, iż nie ma jakichkolwiek przesłanek warunkujących konieczność przeprowadzenia dodatkowej rekultywacji. W oparciu o powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W szczególności, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. sąd uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie, a także utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji dotknięte są naruszeniami o takim właśnie charakterze, zatem nie mogły one pozostać w obrocie prawnym. Stosownie do art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek stać na straży praworządności podejmując wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dopełnieniem zasady prawdy obiektywnej jest ustanowiony przez art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepisy te statuują spoczywający na organach administracyjnych obowiązek prawidłowej oceny dowodów. W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym organy nie dokonały wszechstronnej oceny zgromadzonych w postępowaniu specjalistycznych opinii biegłego i ekspertyz w zakresie konieczności uzupełnienia rekultywacji, czym naruszyły zasadę swobodnej oceny dowodów. W ocenie orzekającego Sądu w niniejszej sprawie nie można uznać za prawidłową ocenę sprowadzającą się do dokonania przez organ l instancji jedynie wyliczenia zebranych w sprawie opinii i ekspertyz, oraz wskazania, iż opinia [...] Biura Geodezji i Terenów Rolnych z dnia [...].10.2005r. jest sprzeczna z ekspertyzą dokonaną na zlecenie Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. z dnia [...]04.2006 r., przy ograniczeniu się jedynie do wniosków końcowych tychże dokumentów. Ponadto za gołosłowny, nie poparty żadnymi konkretnymi argumentami i nie zasługujący na uwzględnienie należy uznać pogląd organu I instancji, iż tylko opinia wykonana na zlecenie niezależnego organu prowadzącego sprawę wyklucza stronniczość w wydawaniu opinii, bez jednoczesnego odniesienia się do konkretnych stwierdzeń zawartych leżących u podstaw wniosków końcowych.. Należy bowiem mieć na uwadze, że bez względu na rodzaj i charakter uzasadnienia opinii przez biegłego, organ administracyjny nie jest taką opinią związany. Dowód z opinii biegłego, jak każdy inny dowód w sprawie, podlega ocenie przez organ administracji z uwzględnieniem całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie (art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.). Zadaniem biegłego jest jedynie dostarczenie organowi orzekającemu tylko wiadomości specjalnych (art. 89 § 1 k.p.a.) w celu ułatwienia należytej oceny zebranego w sprawie materiału, nie zaś rozstrzygania sprawy za organ administracji. Ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, to bowiem tylko organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę. W związku zatem ze stwierdzonymi niedostatkami organy administracyjne powinny dokonać pełnej oceny merytorycznej poprzez dokładne wykazanie, w jakim zakresie zgromadzone dokumenty są ze sobą sprzeczne, wskazując przy tym konkretne wady, uchybienia i nieprawidłowości bądź błędy względem kwestionowanej ekspertyzy sporządzonej na zlecenie strony. Uznając opinię za prawidłową organ winien wskazać w oparciu o jakie przesłanki uznaje ją za rzetelną i niewadliwą. Dysponując sprzecznymi stanowiskami specjalistów w sytuacji, gdy materiał dowodowy nie daje podstaw do oparcia się wyłącznie na opinii jednego biegłego organ powinien przez łączne zbadanie stanowisk rzeczoznawców wyjaśnić zachodzące miedzy nimi sprzeczności , a w przypadku nie dających się usunąć wątpliwości zażądać dodatkowej opinii tego samego lub innych biegłych. Ponadto ekspertyza sporządzona na zlecenie strony skarżącej zawiera omówienie pomiarów dokonanych w terminie późniejszym niż data przeprowadzenia czynności oględzin ([...].08.2005r), a organy nie odniosły się w sposób dostateczny do kwestii stanu działek, wskazując jedynie, że stan ten mógł ulec jedynie pogorszeniu. Stan ten natomiast mógł być różny w chwili przeprowadzania oględzin, dokonywania pomiarów przez poszczególnych biegłych oraz w chwili wydawania postanowienia przez organ l instancji. Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające ją postanowienie organu l instancji, za podstawę biorąc art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. oraz w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 p.p.s.a.