II SA/Lu 641/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor (spr.),, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi U. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania U. i S. N., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta T. L. z dnia [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń biurowych na pomieszczenia mieszkalne w budynku usługowym na działce nr 35/3 w T. L. przy ul. R. 6. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wnioskodawca wnosił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie przeznaczenia pomieszczeń biurowych zlokalizowanych na I i II piętrze budynku usługowego – na cele mieszkalne.. Wydając decyzję odmowną na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ I instancji ustalił, że wnioskowana inwestycja nie będzie stanowić kontynuacji funkcji i sposobu zagospodarowania istniejącego terenu, a zatem nie spełni jednego z niezbędnych warunków wskazanych w tym przepisie, od których łącznego spełnienia uzależniona jest możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku usługowego. Decyzja poprzedzona została sporządzoną przez uprawnionego architekta analizą warunków i zasad zagospodarowania terenu, stanu faktycznego i prawnego terenu, sposobu zagospodarowania i użytkowania terenu działki, na której planowana jest inwestycja oraz obszaru sąsiadującego z tą działką. Z analizy wynika, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa usługowo-składowa oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Zabudowa jednorodzinna jako funkcja zagospodarowania terenu różni się od funkcji zabudowy wielorodzinnej, która wymaga spełnienia innych warunków, a tym samym nie może być uznana za kontynuację funkcji zabudowy jednorodzinnej. Na terenie objętym analizą, na działkach oznaczonych nr 33/2, 34/9, 35/7 i 36/7 wykazanych na arkuszu 34, znajduje się budynek administracyjno-usługowy, który w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przez Radę Miasta T. L. uchwałą z dnia 27 września 2001 r. przeznaczony jest pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne, administrację i usługi nieuciążliwe, jednakże faktycznie dotychczas nie nastąpiła zmiana obecnego sposobu użytkowania obiektu. Nie można zatem przyjąć, że obiekt ten spełnia funkcję zabudowy wielorodzinnej, a kontynuacją tej funkcji byłaby objęta wnioskiem inwestycja. Ponadto, zdaniem organu I instancji, inwestycja nie spełniłaby wymogów zgodności z innymi przepisami odrębnymi. Budynek wskazany do zmiany sposobu użytkowania znajduje się na terenie zabudowanym obiektami o funkcji handlowo-składowo-usługowej, która była przewidziana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (który utracił moc) i spełniającym wymagania dla tego rodzaju zabudowy. Na takim terenie nie jest możliwe wyegzekwowanie standardów dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, dotyczących np. poziomu hałasu. Nie można nakazać użytkownikom obiektów usługowych z zakresu obsługi samochodów ciężarowych czy osobowych ograniczenia uciążliwości, skoro obiekty zrealizowano na terenie, który według w obowiązującym wówczas planie, był przeznaczony na tego rodzaju usługi. Ponadto, na terenie objętym wnioskami nie jest możliwe zapewnienie jakości warunków zamieszkania przewidzianych dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, dotyczącej np. minimum powierzchni terenów zielonych, zabezpieczenia miejsc parkingowych, placu zabaw dla dzieci. Istniejący jeden zjazd na drogę publiczną dla klientów zakładu samochodowego w przypadku wspólnego użytkowania go z lokatorami mieszkań nie będzie spełniał warunków bezpieczeństwa, natomiast narożne położenie działki objętej wnioskami uniemożliwia wyznaczenie dodatkowego zjazdu, na drogę publiczną. Od decyzji odmawiającej ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń biurowych na pomieszczenia mieszkalne – w budynku usługowym na działce nr 35/3 przy ul. R. w T. L., wydanej na podstawie art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), odwołanie złożyli U. i S. N., którzy wnosili o jej uchylenie, gdyż – ich zdaniem – planowana inwestycja nie koliduje z istniejącą zabudową i nie pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami. Wskazali na okoliczności potwierdzające ich stanowisko. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko wyrażone w decyzji organu i instancji co do tego, że ustalenie warunków zabudowy jest możliwe jedynie w sytuacji łącznego spełnienia przesłanek skazanych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak na analizowanym terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej uniemożliwia ustalenie, by objęta wnioskiem zmiana sposobu użytkowania budynku, stanowiła kontynuację funkcji i sposobu zagospodarowania terenu planowanej inwestycji. Zwrócono uwagę, że projekt decyzji oraz analizę obszaru sporządziła osoba uprawniona, wpisana na listę izby samorządu zawodowego architektów, zaś brak zgodności wnioskowanej inwestycji z przepisami odrębnymi przedstawione zostały w analizie w sposób opisowy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła U. N., która wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji, polemizując z ustaleniami dokonanymi przez organy administracji co do braku zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, których organy konkretnie nie określiły. Zwróciła także uwagę, że Rada Miasta T. L. w 2001 r. uchwaliła zmianę miejscowego planu zagospodarowania terenu dla trzech działek, znajdujących się tak jak i jej działka nr 35/3 w centrum zabudowy handlowo-usługowej, określając przeznaczenie terenu pod zabudowę wielorodzinną, administrację i usługi nieuciążliwe. Na jednej z tych trzech działek, sąsiadującej z działką skarżącej, istniejący obiekt może być w każdej chwili zmieniony na budynek wielorodzinny. Skarżąca uważa, że na jej działce może być wyznaczony dodatkowy zjazd na drogę publiczną, że dla zabudowy mieszkaniowej nie jest wymagane zapewnienie terenów zielonych i placów zabaw oraz, że uciążliwość istniejących obiektów usługowo-składowych zamyka się w granicach własnych działek. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakresie pozostawania jej w zgodności z przepisami prawa, do czego, stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1369 ze zm.) stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie naruszyła prawa w zakresie, który pozwalałby na uwzględnienie skargi. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej ustawą), a także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) zwanego dalej rozporządzeniem). Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie był wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Ustawa w art. 4 ust. 1 i 2 stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w przypadku braku takiego planu określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu dla inwestycji o celu innym niż publiczny następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Według art. 59 ust. 1 ustawy decyzji takiej wymaga także – w przypadku braku planu miejscowego – zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (o ile nie dotyczy robót budowlanych wskazanych w art. 50 ust. 2). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 ustawy. Organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy ma obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sposób określony w przepisach rozporządzenia Postępowanie to polega na wyznaczeniu działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ustawy. W sprawie niniejszej, postępowanie zostało przeprowadzone w sposób odpowiadający zarówno przepisom ustawy jak i rozporządzenia – analiza obszaru sąsiadującego z działką objętą wnioskiem tak w części graficznej, jak i opisowej została przeprowadzona dokładnie, zaś projekt decyzji o warunków zabudowy sporządziła osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów. Bezsporna jest okoliczność, że planowana przez wnioskodawców inwestycja stanowi zmianę zagospodarowania terenu, prowadzić ma do zmiany sposobu użytkowania części istniejącego na działce nr 35/3 obiektu budowlanego (budynku biurowego trzykondygnacyjnego) polegającej na przeznaczeniu II i III kondygnacji budynku na pomieszczenia mieszkalne. Ustalony przez organ administracji aktualny sposób zagospodarowania analizowanego terenu, szczegółowo opisany w dołączonej do decyzji analizie polega na zlokalizowaniu na nim zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz obiektów o charakterze usługowo-składowo-handlowym takich jak: warsztaty naprawcze samochodów ciężarowych i osobowych, stacje paliw płynnych, hurtownie napojów, artykułów spożywczych, przemysłowych. Brak natomiast na analizowanym terenie obiektów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Ta okoliczność, zdaniem organów administracji, powoduje, że planowana przez wnioskodawców zmiana sposobu użytkowania budynku nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, bowiem nie będzie kontynuowała sposobu użytkowania analizowanego terenu, nie będzie zatem stanowiła kontynuacji funkcji. Kontynuacja funkcji w rozumieniu ww. przepisu oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). Wymóg kontynuacji funkcji stanowi zabudowa, która nie godzi w istniejący stan rzeczy. Jest ona dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Stanowisko organu jest uzasadnione. Braku zabudowy wielorodzinnej na analizowanym terenie nie kwestionuje sama skarżąca, podnosząc jednakże (co oczywiste), że zabudowa taka może być w każdej chwili podjęta na terenie objętym obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, dopuszczającym zabudowę wielorodzinną. Zwrócić przy tym należy uwagę, że skarżąca mylnie wskazuje w skardze, jakoby działka objęta aktualnym planem zagospodarowania graniczyła bezpośrednio z jej działką. Faktycznie planem zagospodarowania objęta jest m.in. działka nr 35/7 wykazana na arkuszu 34, zlokalizowana w pewnej odległości w kierunku północnym od działki skarżącej, natomiast z działką skarżącej graniczy bezpośrednio od strony południowej działka nr 35/7 wykazana na arkuszu nr 33. Wszystkie ww. działki wykazane są w części graficznej analizowanego obszaru. Niespełnienie przez planowaną inwestycję jednego z warunków wymienionych w art. 6 1 ust. 1 ustawy stanowi podstawę do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przy takich prawidłowych ustaleniach organy administracji nie mogły zatem ustalić warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynku biurowego na budynek o funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Ubocznie należy stwierdzić, że w przypadku zrealizowania w przyszłości obiektu o charakterze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, chociażby na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego – nie będzie wykluczona możliwość odmiennej oceny kontynuacji funkcji, o ile wystąpiono by ze stosownym wnioskiem. Należy podzielić zarzut podniesiony przez skarżącą dotyczący ustalenia, jakoby planowana inwestycja nie spełniała wymogów zgodności z innymi przepisami odrębnymi. W tej części sprawa nie została właściwie wyjaśniona, organ nie wskazał konkretnych przepisów prawa, z którymi niezgodna byłaby planowana inwestycja ograniczając się do ogólnych rozważań luźno związanych z konkretną sytuacją istniejącą na terenie objętym analizą. Takie naruszenie przez organ przepisów postępowania polegające na niewyjaśnieniu sprawy w opisanej części nie może jednak mieć wpływu na uchylenie zaskarżonej decyzji, która w świetle art. 61 ust. 1 ustawy nie mogła być inna niż wydana wobec prawidłowego ustalenia o niespełnieniu przez wnioskodawców jednego z warunków określonych w tym przepisie. Z tych wszystkich względów i na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji.