VIII SA/Wa 354/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Michał Sikorski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 roku nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B.h orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania dla "K. [...]" Sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej jako "wnioskodawczyni", "spółka", "skarżąca" ) płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w części dotyczącej nieruchomości rolnych o nr ewidencyjnym [...], (działka rolna o symbolu [...], o powierzchni [...] ha), o nr ewidencyjnym [...] (działka rolna o symbolu [...], o powierzchni [...] ha), o nr ewidencyjnym [...] (położonej na niej części działki rolnej o symbolu [...] o powierzchni [...] ha). Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 105 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego ( tj. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zmianami, dalej jako kpa ), art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004r.,Nr 6, poz. 40 ze zm. ) w związku z art. 5a ust. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 roku o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ( Dz. U. z 2005r. Nr 31, poz. 264 ze zm. ). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu 3 sierpnia 2006 roku ( data nadania ) złożono formularz wycofania części wniosku o płatności bezpośrednie dotyczący działek ewidencyjnych : nr [...] i położonej na niej działki rolnej o symbolu [...] o powierzchni [...] ha oraz nr [...] i położonej na niej działki rolnej o symbolu [...] o powierzchni [...]. W dniu 22 sierpnia 2006 roku wpłynął zaś kolejny formularz wycofania części wniosku ( wypełniony przez prezesa zarządu spółki R. M. w dniu 18 sierpnia 2006 roku ), który dotyczył działki ewidencyjnej nr [...] i położonej na niej działki rolnej o symbolu [...] o powierzchni [...] ha oraz działki ewidencyjnej nr [...] i położonej na niej działki rolnej o symbolu [...] o powierzchni [...] ha. Wycofanie części wniosku z dnia 3 sierpnia 2006 uwzględniono w całości, zaś kolejne wycofanie części wniosku z dnia 18 sierpnia 2006 roku uwzględniono jedynie odnośnie działki nr [...]. Z konkluzji uzasadnienia wynika, że uwzględnienie wycofania działki rolnej o symbolu [...] o powierzchni [...] ha nie było możliwe z uwagi na fakt, że spółka złożyła przedmiotowy wniosek już po zawiadomieniu o zamiarze przeprowadzenia kontroli, które miało miejsce 8 sierpnia 2006 roku. Przeprowadzona zaś w dniu 7 września 2006 roku kontrola na miejscu ujawniła na w/w działce nieprawidłowości, zasadne jest więc nie uwzględnienie wniosku w tym zakresie. Od powyższej decyzji wnioskodawczyni złożyła odwołanie zarzucając naruszenie art. 15 kpa, zasady działania organów administracyjnych na podstawie i w ramach prawa, zasady dogłębnego ustalenia stanu faktycznego, podkreślając wielomiesięczną nieuzasadnioną zwłokę w załatwieniu sprawy przez organ I instancji. W uzasadnieniu odwołania spółka podniosła, że niedopuszczalna jest praktyka zasięgania przez organ I instancji przed podjęciem decyzji w konkretnej sprawie jakichkolwiek opinii czy porad organu odwoławczego. Podniosła, że nie można akceptować poglądu jakoby nieskutecznym było złożenie wycofania działki ewidencyjnej nr [...] i położonej na niej działki rolnej o symbolu [...]. Organ I instancji jej zdaniem, zaniedbał również dopełnienia obowiązku ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie skuteczności prawnej zawiadomienia o kontroli na miejscu. Wszelkie zawiadomienia, kierowane do spółki są skuteczne jeśli ich odbiorcą jest zarząd, prokurent lub osoba legitymująca się szczególnym pełnomocnictwem. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 roku, nr [...] Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 22 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dziennik Urzędowy L 141, z 30/04/2004 – dalej jako "rozporządzenie nr 796/2004") każdy wniosek o przyznanie pomocy może być w każdej chwili wycofany w całości lub w części po pisemnym zawiadomieniu. Jeśli jednak właściwe władze poinformowały rolnika o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu i jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości, wycofanie nie będzie zatwierdzone w odniesieniu do części wniosku, w której wykryto nieprawidłowości. Działka ewidencyjna nr [...] oraz położona na niej działka rolna [...] została wycofana po poinformowaniu spółki o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu. Na działce tej inspektorzy terenowi przeprowadzając kontrolę w dniu 7 września 2006 roku stwierdzili błąd DR 10 – tj. cała działka rolna nie była utrzymana dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 roku. Kod DR 10 jest to kod sankcjonujący, skutkujący trwałym wykluczeniem działek rolnych z płatności. Do przedmiotowej działki przypisano również błąd DR 18 – tj. w dniu kontroli na działce nie była prowadzona działalność rolnicza. Jest to również kod sankcjonujący, skutkujący wykluczeniem działki rolnej z płatności w danym roku. Powyższe uniemożliwia wycofanie danej działki z postaci skutecznej wniosku. Tym samym, zasadnie wycofanie części wniosku z 3 sierpnia 2006 roku zostało uwzględnione w całości, natomiast wycofanie części wniosku z dnia 18 sierpnia 2006 roku zostało uznane jedynie w odniesieniu do działki nr [...]. Mając na uwadze powyższe dla działek nr[...],[...] i [...] umorzono postępowanie w zakresie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 kpa, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. wyjaśnił, że co prawda Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. występował do organu II instancji o zajęcie stanowiska, jednakże zachował samodzielność przy rozstrzygnięciu niniejszej sprawy. Z takim rozstrzygnięciem organu odwoławczego nie zgodziła się spółka, która złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w toku instancji decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. podtrzymując w całości zarzuty odwołania i wnosząc o stwierdzenie nieważności lub uchylenie decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżąca zarzuciła obrazę art. 6 kpa poprzez dowolną, arbitralną i niedopuszczalną interpretację i stosowanie przepisów prawa, art. 7 w związku z art. 75, art. 77 i art. 78 kpa poprzez nie przeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego, art. 9 i 10 kpa poprzez nie zapewnienie jej w postępowaniu odwoławczym możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów, zgłoszenia lub powtórzenia wniosków dowodowych w sprawie oraz uzyskania wyczerpujących informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie praw strony w postępowaniu, art. 15 kpa poprzez ewidentne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, art. 22 rozporządzenia nr 796/2004, rozdziału 8 kpa poprzez niezachowanie zarówno formy jak i obowiązku z urzędu weryfikacji skuteczności zawiadomień dokonywanych przez organ administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a). Tak więc, w niniejszej sprawie Sąd badał, czy zaskarżona decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych jedynie w części dotyczącej nieruchomości rolnych o nr ewidencyjnym [...], (działka rolna o symbolu[...], o powierzchni [...] ha), o nr ewidencyjnym [...] (działka rolna o symbolu [...], o powierzchni [...] ha), o nr ewidencyjnym [...] (położonej na niej części działki rolnej o symbolu [...] o powierzchni [...] ha) była zgodna z prawem. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji ją poprzedzającej takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 105 § 2 kpa organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Przepis ten odnosi się do sytuacji, w której strona postępowania odstępuje od żądania rozstrzygnięcia decyzją o istocie sprawy, dotyczącej jej interesu prawnego lub obowiązku. Nie oznacza to, że ten interes prawny lub obowiązek przestaje istnieć, ale dla strony traci doniosłość prawną rozstrzygnięcie o nich w decyzji administracyjnej, więc jest to bezprzedmiotowość względna, bo odnoszona do treści żądania strony, które było podstawą wszczęcia postępowania. Z tego też powodu jest znaczne nagromadzenie w przepisie przesłanek, które czynią umorzenie postępowania dopuszczalnym. Umorzenie postępowania na podstawie w/w przepisu następuje przez wydanie decyzji i jest pozostawione uznaniu organu administracyjnego, co oznacza, że w przypadku istnienia łącznego wszystkich wymienionych w nim przesłanek "może" je umorzyć. Zważyć trzeba również na to, iż zakres tego uznania został ograniczony przepisem art. 7 kpa, który nakazuje chronić interes jednostki aż do granic kolizji z wymaganiami interesu społecznego ( wyrok NSA z 11.6.1981r.,S.A. 820/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 57 ). Prawo strony do dysponowania postępowaniem administracyjnym jest więc poważnie ograniczone, bowiem umorzenie o którym mowa w art. 105 § 2 kpa jest fakultatywne. Instytucja fakultatywnego umorzenia postępowania określona w tym przepisie odnosi się do tych sytuacji, w których postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, ale strona przestała być zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy ( bezprzedmiotowość subiektywna ) czemu dała wyraz, wnosząc o umorzenie postępowania ( W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004, s.147). Organ może umorzyć, jeżeli zachodzą łącznie trzy przesłanki : postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony, wniosek o umorzenie postępowania wnosi ta strona, która żądała wszczęcia postępowania, inne strony postępowania nie zgłaszają sprzeciwu a umorzenie postępowania nie narusza interesu społecznego. Wymagania interesu społecznego nie mogą być potraktowane ogólnikowo, albowiem "w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny ( publiczny) chodzi, i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli ( z tez wyroku SN z 18.11.1993r., III ARN 49/93, OSNCP 1994, Nr 9, poz. 181). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy zauważyć, że w stosunku do złożonego wycofania części wniosku (a więc wniosku o umorzenie postępowania w części) o przyznanie płatności bezpośrednich w części dotyczącej nieruchomości rolnych o nr ewidencyjnym [...], (działka rolna o symbolu [...], o powierzchni [...] ha), o nr ewidencyjnym [...] (działka rolna o symbolu [...], o powierzchni [...] ha), o nr ewidencyjnym [...] (położonej na niej części działki rolnej o symbolu [...] o powierzchni [...] ha) organy obu instancji uznały, że spełnione zostały wszystkie przesłanki zawarte w art. 105 § 2 kpa. Postępowanie o przyznanie płatności bezpośrednich zostało bowiem wszczęte na wniosek skarżącej z dnia 15 maja 2006 roku. Wniosek o umorzenie postępowania w części zgłoszonych do wycofania działek rolnych wniosła ta strona, która żądała wszczęcia postępowania ( tj. skarżąca ), nie sprzeciwiają się temu inne strony, a umorzenie postępowania nie narusza w stosunku do w/w działek interesu społecznego. Tym samym żądanie umorzenia postępowania w tej części zostało przez organy uwzględnione w ramach przysługującego im na podstawie art. 105 § 2 kpa uznania. Odnośnie ostatniej z działek zgłoszonej do wycofania części wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich, o nr ewidencyjnym nr [...] i położonej na niej działki rolnej o symbolu [...] o powierzchni [...] ha organy obu instancji uznały, że nie zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki zawarte w art. 105 § 2 kpa, dlatego też umorzenie postępowania w tym zakresie nie zostało uwzględnione. Z uwagi na fakt, że skarżąca wniosek o wycofanie w/w działki zgłosiła już po zawiadomieniu przez organ I instancji o zamiarze przeprowadzenia kontroli, a kontrola na miejscu wykazała nieprawidłowości skutkujące jej wykluczeniem z płatności, należy więc uznać, że umorzenie postępowania w tej części niewątpliwie naruszałoby interes społeczny. Stwierdzenie nieprawidłowości podczas kontroli na miejscu ma bowiem wpływ na wysokość przyznanych płatności, a w przypadku uwzględnienia wycofania tej działki z wniosku, skarżąca zgodnie z art. 22 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004 znalazłaby się w sytuacji sprzed złożenia wniosku pomocowego lub części rozpatrywanego wniosku. Tym samym nie została spełniona jedna z przesłanek wymienionych w art. 105 § 2 kpa, organy obu instancji zasadnie więc odmówiły umorzenia w ramach przysługującego im uznania. Organ administracji publicznej prowadzący postępowanie nie jest bowiem związany wystąpieniem strony w przedmiocie wniosku o umorzenie. Może on załatwić podanie strony pozytywnie przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, jak również negatywnie i wtedy powinien wydać postanowienie o odmowie umorzenia postępowania. Od tego postanowienia nie przysługuje zażalenie i może być ono zaskarżone przez stronę w odwołaniu od decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, tj. decyzji merytorycznej ( E. Ochendowski, Postępowanie administracyjne i sądowowoadministracyjne. Wybór orzecznictwa, Toruń 2001, s.140 i n.). W niniejszej sprawie, organ I instancji rozpatrzył obydwa wnioski skarżącej o wycofanie działek pozytywnie, wydając jednakże decyzję o umorzeniu postępowania tylko w części. Drugi z wniosków dotyczących wycofania został bowiem uwzględniony jedynie w części dotyczącej jednej z dwóch zgłoszonych w nim działek. Uchybieniem ze strony organu I instancji, nie mającym jednak, zdaniem Sądu istotnego znaczenia dla sprawy jest fakt, że rozstrzygnął on w sentencji swojego orzeczenia jedynie o umorzeniu postępowania w stosunku do trzech z czterech zgłoszonych do wycofania działek, natomiast odmowa umorzenia postępowania w stosunku do jednej z działek wynika jedynie z uzasadnienia decyzji. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi należy zauważyć, że przedmiotem badania Sądu w niniejszej sprawie jest skarga na decyzję organu odwoławczego utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji o charakterze formalnym, jakim jest umorzenie postępowania, a nie merytorycznym. Tym samym, zdaniem Sądu zarzuty te w niniejszej sprawie są bezprzedmiotowe, bowiem organy miały jedynie prawo a nie obowiązek umorzenia postępowania. Mając na uwadze powyższe, Sąd mając na uwadze art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.