I OSK 798/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) sędzia del. WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Go 749/08 w sprawie ze skargi T. N. na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] w Ż. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zwaloryzowanej na dzień zwolnienia ze służby równowartości kosztów utrzymania i nauki oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 4 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Go 749/08 oddalił skargę T. N. na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] w Ż. z dnia [...] września 2008 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia zwaloryzowanej na dzień zwolnienia ze służby równowartości kosztów utrzymania i nauki. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Dowódca Jednostki Wojskowej [...] w Ż. decyzją z dnia [...] maja 2008 roku, nr [...] ustalił ppor. rez. T. N. zwrot zwaloryzowanej na dzień zwolnienia ze służby równowartości kosztów poniesionych na jego utrzymanie i naukę w Wyższej Szkole Oficerskiej Wojsk Lądowych we Wrocławiu w okresie od dnia [...] sierpnia 2000 r. do dnia [...] czerwca 2004 r. w wysokości proporcjonalnej do czasu zawodowej służby wojskowej, jaki żołnierzowi zawodowemu pozostał do odbycia, na kwotę [...] zł. Jak wskazał organ, na mocy rozkazu personalnego Szefa Sztabu Generalnego WP Nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. oraz decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], T. N. - na podstawie art. 112 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych - został zwolniony ze służby z dniem 31 marca 2008 r. z uwagi na skazanie prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem jej wykonania. W związku z powyższym z urzędu wszczęto postępowanie w sprawie zwrotu równowartości kosztów poniesionych na utrzymanie i naukę podlegających zwrotowi. Ustalono, iż łączny koszt utrzymania i nauki (uwzględniający zakwaterowanie, umundurowanie, wyżywienie i świadczenia związane z nauką) T. N. wynosił [...] zł. W związku z powyższym na podstawie art. 54 ust. 1, 3-5 ustawy z dnia 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2003r. nr 179, poz. 1750 z późn. zm.), i § 15, § 17 oraz § 18 ust 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 24 maja 2004r. w sprawie kierowania i udzielania pomocy żołnierzom zawodowym w związku z pobieraniem przez nich nauki oraz ustalenia równowartości kosztów poniesionych w związku z nauką (Dz. U. z 2004r. nr 135, poz. 1451), Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] w Ż. ustalił zwrot zwaloryzowanej na dzień zwolnienia ze służby równowartości wskazanych wyżej kosztów na kwotę [...] zł. W odwołaniu od powyższej decyzji T. N. wniósł o odstąpienie od nałożonego na niego obowiązku zwrotu wskazanej wyżej kwoty, względnie o zawieszenie jej wykonania do czasu rozstrzygnięcia skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. W uzasadnieniu odwołania wskazał, iż decyzja ustalająca zwrot przedmiotowych kosztów jest przedwczesna gdyż równocześnie toczy się postępowanie o wstrzymanie wykonania decyzji o zwolnienie z zawodowej służby wojskowej. Ponadto T. N. wskazał, że znajduje się w bardzo trudnej sytuacji rodzinnej i materialnej gdyż będąc ojcem [...]-miesięcznej córki pozostaje bez pracy a żona zarabia tylko [...] zł netto miesięcznie przy czym większość otrzymanego wynagrodzenia żony przeznaczona jest na spłatę kredytu mieszkaniowego. Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] w Ż. decyzją z dnia [...] września 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał i przeprowadził sposób wyliczenia wysokości kosztów podlegających zwrotowi na rzecz Jednostki Wojskowej nr [...] w Ż. W odniesieniu do wniosku zawartego w odwołaniu organ zauważył, że właściwym do rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z obowiązku zwrotu kosztów nauki, zgodnie z art. 54 ust. 6 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, jest Minister Obrony Narodowej. Wniosek o odroczenie terminu zwrotu lub rozłożenie ustalonych kosztów na raty należy więc potraktować jako odrębną od ustalenia równowartości tych kosztów sprawę administracyjną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim T. N. wskazał, iż zaskarżona decyzja poprzez błędne ustalenie konieczności zwrotu całości zwaloryzowanej na dzień zwolnienia ze służby równowartości kosztów poniesionych na jego utrzymanie i naukę w wysokości [...] zł, narusza interes prawny skarżącego. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 54 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a. Zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a. skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja nie zawiera w swoim uzasadnieniu wyjaśnienia wskazanych w odwołaniu okoliczności świadczących o dramatycznej sytuacji materialnej rodziny skarżącego, obciążeń związanych ze spłatą zaciągniętych kredytów, braku stałych dochodów przy czym w ocenie skarżącego te okoliczności mogły mieć istotny wpływ na treść decyzji w przedmiotowej sprawie. Zdaniem skarżącego organ II instancji naruszył art. 54 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, poprzez błędną jego wykładnię odmawiając skarżącemu rozpatrzenia wniosku o odroczenie terminu zwrotu lub rozłożenia na raty ustalonych kosztów nauki. W ocenie skarżącego skoro organ II instancji uznał, iż o zwolnieniu całkowitym decyduje Minister Obrony Narodowej to powinien rozpatrzyć zasadność wniosku o odroczenie terminu zwrotu tej kwoty lub rozłożenia jej na raty, jako wniosek z całą pewnością zawierający się we wniosku dalej idącym tj. wniosku o odstąpienie od obowiązku zwrotu przedmiotowej kwoty w całości. Na marginesie skarżący wskazał również, iż pozytywnie zaopiniowana przez Wojskowy Sąd Garnizonowy w Zielonej Górze prośba o ułaskawienie została przedłożona Prezydentowi i czeka na rozpatrzenie. W odpowiedzi na skargę Dowódca Jednostki Wojskowej [...] w Ż. wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej w całości a ponadto podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji nadmieniając tylko, iż umowa o kredyt hipoteczny została przez skarżącego zawarta w dniu [...] czerwca 2007 r. czyli w okresie gdy trwało postępowanie o zwolnienie go z zawodowej służby wojskowej. Organ II instancji stwierdził również, iż obecna sytuacja materialna skarżącego spowodowana jest jego świadomym działaniem i nie może obciążać konsekwencjami finansowymi organów wojskowych, które poniosły znaczne koszty na przygotowanie zawodowe skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalając skargę T. N. wskazał, że w toku kontroli legalności zaskarżonego aktu nie stwierdził istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego i postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu organ odwoławczy rozpatrując sprawę poczynił prawidłowe ustalenia i wbrew stanowisku skarżącego dokonał trafnej wykładni przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę zaskarżonej decyzji. Jak na wstępie zaznaczył Sąd, w myśl art. 11 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz zmianie niektórych innych ustaw, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2008r., do spraw dotyczących kosztów nauki kandydatów na żołnierzy zawodowych i żołnierzy zawodowych, w przypadku gdy pobierali naukę przed dniem wejścia w życie ustawy, a zwolnienie ze służby nastąpiło po dniu wejścia w życie ustawy, do obowiązku zwrotu równowartości kosztów poniesionych przez służbę wojskową na jego utrzymanie i naukę stosuje się przepisy dotychczasowe. Wobec powyższego w niniejszej sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2007r. Stosownie zatem do art. 54 ust. 1 o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, żołnierz zawodowy będący absolwentem szkoły wojskowej, który wypowiedział stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej lub został z niej zwolniony na podstawie art. 111 pkt 1, 4, 6, 7, 9 lit. a oraz pkt 11-16, a także art. 112 pkt 1 w okresie nieprzekraczającym okresu dwa razy dłuższego od czasu trwania studiów, licząc od dnia ukończenia tych studiów -jest zobowiązany do zwrotu zwaloryzowanej na dzień zwolnienia ze służby równowartości kosztów poniesionych na jego utrzymanie i naukę. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, Sąd wskazał, że bezspornym jest, iż T. N. w okresie od [...] sierpnia 2000 r. do [...] czerwca 2004 r. pobierał naukę w Wyższej Szkole Oficerskiej Wojsk Lądowych we Wrocławiu, zaś ze służby został zwolniony rozkazem personalnym Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] stycznia 2007r, na podstawie art. 112 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2003 roku o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W tej sytuacji w świetle art. 54 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie budzi wątpliwości fakt, że skarżący jest zobowiązany do zwrotu zwaloryzowanej na dzień zwolnienia ze służby równowartości kosztów poniesionych na jego utrzymanie i naukę. Stosownie zaś do art. 54 ust. 3 i 5 ww. ustawy, waloryzacja kosztów, o której mowa w ust. 1, następuje corocznie w drodze pomnożenia ich równowartości na dzień ukończenia studiów przez średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem, określony w ustawie budżetowej na dany rok. Zwrot kosztów następuje natomiast w wysokości proporcjonalnej do czasu zawodowej służby wojskowej, jaki żołnierzowi zawodowemu pozostał do odbycia. Zgodnie z § 15 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 24 maja 2004 r. w sprawie kierowania i udzielania pomocy żołnierzom zawodowym w związku z pobieraniem przez nich nauki oraz ustalenia równowartości kosztów poniesionych w związku z nauką, koszty rzeczywiście poniesione w związku z nauką żołnierza zawodowego, o którym mowa w art. 54 ust. 1 ustawy, obejmują koszty przypadające na jednego żołnierza szkolonego w zakresie zakwaterowania, umundurowania, wyżywienia, świadczeń związanych z nauką, dojazdu do miejsca pobierania nauki oraz pomocy finansowej, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. W świetle § 17 ust. 1, 2 tego rozporządzenia, łączne rzeczywiste poniesione koszty, wynikające z ewidencji księgowej, przelicza się w odniesieniu na jednego kandydata lub żołnierza zawodowego. Koszty zakwaterowania, umundurowania, wyżywienia i nauki oraz dojazdu do miejsca jej pobierania, zwane "równowartością kosztów", ustala się natomiast jako sumę faktycznie poniesionych kosztów tych świadczeń w okresie studiów i po ich ukończeniu. Dokonując oceny ustaleń organów administracji wojskowej dotyczących konieczności zwrotu kwoty [...] zł, Sąd wskazał, że jak wynika z analizy uzasadnień organów obu instancji, prawidłowo zastosowano przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie kierowania i udzielania pomocy żołnierzom zawodowym (...). Prawidłowo też wzięto za podstawę wyliczenia równowartość kosztów poniesionych na naukę zwaloryzowaną zgodnie ze wskaźnikiem cen towarów usług konsumpcyjnych na 2004 rok wynoszącym 102 % tj. kwotę [...] zł, jak również prawidłowo ustalono okresy nauki, pełnionej zawodowej służby wojskowej po ukończeniu nauki jak i zawodowej służby wojskowej pozostającej do odbycia. W świetle powyższego Sąd stwierdził, iż wyliczona równowartość kosztów podlegających zwrotowi została ustalona prawidłowo. Ponadto Sąd stwierdził, że skarżący ani w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, ani w skardze do sądu nie przedstawił dowodów wskazujących na to, że w jego przypadku koszty faktycznie poniesione były niższe od kosztów wynikających z ewidencji księgowej. Przyjąć zatem należy, że koszty ujęte w ewidencji księgowej i przedstawione przez organy orzekające w niniejszej sprawie stanowią koszty faktycznie poniesione na naukę skarżącego. Analizując podniesiony w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 54 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a. Sąd stwierdził, iż Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] w Ż. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji słusznie wskazał, iż wniosek o zwolnienie go z obowiązku zwrotu kosztów nauki z powodu trudnej sytuacji rodzinnej i materialnej na podstawie art. 54 ust. 6 ww. ustawy winien rozpatrzyć Minister Obrony Narodowej. Jako bezzasadne Sąd uznał również twierdzenie strony skarżącej, iż skoro organ II instancji uznał, że o zwolnieniu całkowitym decyduje Minister Obrony Narodowej to powinien rozpatrzyć zasadność wniosku o odroczenie terminu zwrotu tej kwoty lub rozłożenia jej na raty, jako wniosek z całą pewnością zawierający się we wniosku dalej idącym tj. wniosku o odstąpienie od obowiązku zwrotu przedmiotowej kwoty w całości. Jak zauważył Sąd, w odwołaniu od decyzji organu l instancji nie zawarto wniosku o odroczenie terminu lub rozłożenie na raty zwrotu równowartości kosztów poniesionych na utrzymanie i naukę żołnierza. Niemniej jednak, i tak postępowania te są odrębnymi postępowaniami wszczynanymi na wniosek z powodu różnych przesłanek a zatem organy administracji nie mogą z urzędu bez wniosku w tym zakresie orzekać o innym rodzaju żądania. Sąd przyznał przy tym rację Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] w Ż., iż zgodnie z art. 54 ust. 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych jest on władny tylko do wydania decyzji o ustaleniu równowartości przedmiotowych kosztów, odroczenia terminu ich zwrotu lub rozłożenia kosztów na raty, natomiast o zwolnieniu żołnierza zawodowego z obowiązku zwrotu kosztów w całości lub w części między innymi ze względu na trudną sytuację rodzinną i materialną orzekać może wyłącznie Minister Obrony Narodowej. Podniesioną przez skarżącego kwestię pozytywnego zaopiniowania przez Wojskowy Sąd Garnizonowy w Zielonej Górze prośby o ułaskawienie, przedłożonej do rozpatrzenia Prezydentowi, Sąd uznał za niemającą znaczenia dla rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie. Na marginesie Sąd wskazał, iż jak wynika z pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącego T. N. adwokat S. S.-Ś., pełnomocnictwo to obejmowało wyłącznie wniesienie skargi dlatego też korespondencję w niniejszej sprawie Sąd skierował tylko do skarżącego jako osoby występującej bez profesjonalnego pełnomocnika. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku T. N., reprezentowany przez adwokat S. S.-Ś., podniósł następujące zarzuty naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 39 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") poprzez uznanie, iż pełnomocnictwo udzielone przez skarżącego T. N. adwokat S. S.-Ś. obejmowało wyłącznie wniesienie skargi; art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez pozbawienie strony możliwości obrony swoich praw, m.in. niezawiadomienie pełnomocnika o terminie rozprawy i wydanie wyroku pod jego nieobecność, co stanowi naruszenie skutkujące nieważnością postępowania. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami. W uzasadnieniu podniesionych zarzutów wskazano, że intencją skarżącego było udzielenie pełnomocnictwa adwokat S. S.-Ś. do wszystkich czynności związanych ze sprawą w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, a nie wyłącznie wniesienie skargi. Tymczasem Sąd nie poinformował pełnomocnika o terminie rozprawy i wydał wyrok w przedmiotowej sprawie pod jego nieobecność, naruszając tym samym art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., poprzez pozbawienie strony możliwości obrony swoich praw, co stanowi naruszenie skutkujące nieważnością postępowania. Brak bowiem stawiennictwa pełnomocnika na rozprawie uniemożliwił stronie skarżącej rzetelne przedstawienie swojego stanowiska i jego obrony przed Sądem na rozprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i wydanie wyroku w dniu 4 marca 2009 r. Ponadto skarżący wskazał, że Sąd uznając, iż pełnomocnictwo złożone w sprawie obejmowało wyłącznie wniesienie skargi nie jest konsekwentny. Pełnomocnik skarżącego już bowiem po wniesieniu skargi złożył wniosek o zwolnienie skarżącego od ponoszenia kosztów sądowych i został on rozpatrzony przez Sąd a skarżący otrzymał w tej kwestii pismo z dnia 26 listopada 2008 r. Gdyby tak jak chce tego Sąd, pełnomocnictwo w niniejszej sprawie obejmowało wyłącznie wniesienie skargi, to należałoby uznać, iż dalsze pismo w sprawie jest wniesione przez osobę nieuprawnioną - a tak się nie stało. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw a zaskarżony wyrok nie narusza prawa. Zarzuty skargi kasacyjnej ograniczają się do - badanej z urzędu przez Naczelny Sąd Administracyjny - zarzutu nieważności postępowania polegającej na naruszeniu art. 39 i art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Zdaniem skarżącego naruszenie powyższych przepisów nastąpiło wobec przyjęcia, iż zakresem udzielonego przez skarżącego pełnomocnictwa objęto wyłącznie wniesienie skargi, intencją zaś skarżącego było umocowanie pełnomocnika do wszelkich czynności związanych z wniesioną skargą. Zarzut ten nie jest zasadny. Artykuł 36 p.p.s.a. zezwala stronie na umocowanie pełnomocnika do prowadzenia wszelkich spraw przed sądami administracyjnymi (pełnomocnictwo ogólne), do prowadzenia poszczególnych spraw albo do dokonywania w jej imieniu tylko niektórych czynności w postępowaniu. Artykuł 39 p.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości, że pełnomocnictwo ogólne lub do prowadzenia konkretnej sprawy obejmuje z mocy prawa umocowanie do dokonywania w imieniu strony wszystkich łączących się ze sprawą czynności procesowych, w tym również czynności zmierzających do wzruszenia orzeczenia kończącego postępowanie (skarga o wznowienie postępowania i czynności podejmowane w postępowaniu uruchomionym tą skargą) oraz tzw. czynności dyspozytywnych (cofnięcie skargi w całości lub w części). Przyjąć więc należy, że w każdej konkretnej sprawie zakres umocowania pełnomocnika wynika z zakresu udzielanego pełnomocnictwa. W niniejszej sprawie, z analizy treści przedstawionego wraz ze skargą pełnomocnictwa wynika, że adw. S. S.-Ś. została upoważniona przez T. N. jedynie do "wniesienia skargi". Pełnomocnictwo nie obejmowało więc umocowania do dokonywania innych czynności procesowych. Wobec tak sformułowanej woli skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim przyjął do rozpoznania sporządzoną przez pełnomocnika i przezeń wniesioną skargę na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] w Ż. Jednakże tak sformułowany zakres pełnomocnictwa nie dawał Sądowi I instancji podstawy do informowania pełnomocnika o terminie rozprawy. Przyjmuje się bowiem, że udzielenie pełnomocnictwa jedynie do wybranych czynności procesowych jest skutkiem zamiaru mocodawcy do zawężenia zakresu umocowania bardziej niż przewiduje to art. 39 p.p.s.a. Jak wynika z akt sprawy - wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej - poza przyjęciem do rozpoznania skargi sporządzonej i wniesionej przez adw. S. S.-Ś., żadna z czynności dokonywanych w tej sprawie przez Sąd I instancji nie była podejmowana z udziałem pełnomocnika. Z uwagi na powyższe, na podstawie art.184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga kasacyjna jako niezasadna podlegała oddaleniu.