II SA/Wa 1125/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk Eugeniusz Wasilewski (spr.) Protokolant Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stanowisko służbowe 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. zwolnił K. S. z dniem [...] grudnia 2007 r. z zajmowanego stanowiska służbowego i z dniem [...] stycznia 2008 r. mianował na stanowisko [...] w [...] grupie zaszeregowania, z mnożnikiem [...] kwoty bazowej, z uposażeniem zasadniczym w wysokości [...] zł, dodatkiem służbowym w kwocie [...] zł miesięcznie oraz dodatkiem specjalnym w wysokości [...] % kwoty bazowej. Jednocześnie wskazano, iż policjant zachował prawo do mnożnika [...] kwoty bazowej do czasu uzyskania mnożnika kwoty bazowej wyższego od zachowanego. W dniu [...] marca 2008 r. policjant złożył odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, w którym stwierdził, że przedmiotowy rozkaz personalny jest decyzją dla niego krzywdzącą, a stanowisko służbowe jest niższe od dotychczasowego, co uzasadnił obniżeniem stopnia etatowego. W konsekwencji wniósł o zachowanie mu nabytych uprawnień, wynikających z poprzednich decyzji personalnych. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 127 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpoznaniu odwołania, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Komendanta Głównego Policji. Organ stwierdził, iż na skutek nowelizacji załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 z późn. zm.), wprowadzonej rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. zmieniającym powyższe rozporządzenie (Dz. U. Nr 24, poz. 149), usunięte zostały stanowiska zawierające w nazwie dodatkowe określenie "Biura Spraw Wewnętrznych", z wyjątkiem stanowiska Dyrektora Biura Spraw Wewnętrznych. Rozporządzenie z dnia 8 lutego 2008 r. weszło w życie z dniem ogłoszenia, tj. w dniu 14 lutego 2008 r., a zatem z tym dniem wszedł w życie znowelizowany załącznik nr 2 do rozporządzenia, który nie zawiera już stanowisk z określeniem "Biura Spraw Wewnętrznych", z wyjątkiem stanowiska dyrektora tego Biura. Ponieważ do dnia 13 lutego 2008 r. dotychczasowe stanowiska istniały, zatem zastrzeżenia budzi fakt zwolnienia skarżącego z zajmowanego stanowiska już z dniem [...] grudnia 2007 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. S. wniósł o uchylenie powyższej decyzji, zarzucając, iż wydano ją w oparciu o dane dotyczące innej osoby oraz nie odniesiono się w niej do istoty jego odwołania, w kwestii mianowania na stanowisko służbowe niższe od dotychczas zajmowanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując między innymi, iż określenie w uzasadnieniu decyzji dodatku służbowego na kwotę [...] zł, zamiast na kwotę [...] zł jest zwykłą omyłką pisarską i nie świadczy o błędnym określeniu adresata decyzji ani rozkazu personalnego, będącego przedmiotem analizy. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, stwierdził, iż nie są one uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego, co mogło mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie odwoławcze charakteryzuje się tym, że nie ogranicza się ono do kontroli decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy jest obowiązany ponownie sprawę rozpoznać i rozstrzygnąć. Oznacza to, że przed wydaniem decyzji organ II instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz do zbadania zasadności żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Odwołanie wniesione przez stronę od decyzji organu I instancji wywiera ten skutek, że sprawa podlega ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Zakreślając kierunki rozstrzygnięć organu odwoławczego, przepis art. 138 kpa w pierwszej kolejności wymienia w § 1 te, które prowadzą bezpośrednio do załatwienia sprawy przez: 1) utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji albo, 2) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub w części i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy bądź, 3) uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji względnie umorzenie postępowania odwoławczego, gdy uzasadnione to będzie stanem lub przedmiotem sprawy. Oznacza to, że stosownie do art. 138 § 1 kpa organ odwoławczy w pierwszej kolejności powinien dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W tym celu, co wynika wyraźnie z art. 136 kpa, organ odwoławczy może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić postępowanie zmierzające do uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego rodzaju postępowania organowi, który wydał decyzję. Odstępstwo od powyższych zasad i ograniczenie rozstrzygnięcia organu odwoławczego do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia dopuszczalne jest na podstawie art. 138 § 2 kpa tylko w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Wydanie decyzji tego rodzaju jest zatem dopuszczalne wyjątkowo, gdyż stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji. Wspomnieć również należy, iż zgodnie z art. 7 kpa, stanowiącym jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej powinien podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dążyć do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta obowiązuje w całym ciągu czynności postępowania administracyjnego, a zatem od chwili wszczęcia postępowania, w postępowaniu wyjaśniającym, do rozpatrzenia odwołania. Analizowane pod tym kątem zaskarżone rozstrzygnięcie reguł tych nie uwzględnia. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie miał wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów. W tym stanie rzeczy, zasadniczą kwestią dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy było przesądzenie, czy zarzuty odwołania, wskazujące na nieróworzędność stanowisk i mianowanie na niższe stanowisko od dotychczas zajmowanego przez skarżącego, zasługiwały na uwzględnienie. Miało to w niniejszej sprawie istotne znaczenie, bowiem w przypadku niepodzielenia zarzutu uznania rozstrzygnięcia organu I instancji za nieprawidłowe w tym przedmiocie, organ odwoławczy byłby uprawniony do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Podkreślenia wymaga również, iż uchylając decyzję Komendanta Głównego Policji w całości i przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ błędnie przytoczył podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia, bowiem powołał się na art. 138 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym mógł on jedynie uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy bądź uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Jednocześnie zauważyć należy, iż nieprawidłowe określenie w rozkazie kwoty dodatku służbowego było oczywistą omyłką pisarską i zostało sprostowane postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2008 r. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku.