I SA/Wa 4/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Asesor WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2008 r. sprawy ze skarg "D." Sp. z o.o. w P., Burmistrza Miasta P. oraz M. B. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości oddala skargi. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] Minister Budownictwa, po rozpatrzeniu wniosków "D." Spółka z o.o. z siedzibą w P., Burmistrza Miasta P. oraz M. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1977 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda [...] powołaną decyzją z dnia [...] lutego 1977 r. - wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) - orzekł o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], stanowiącej współwłasność J. i J. B., S. K. oraz wpisanego w księdze wieczystej J. B. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpił P. K. - spadkobierca S. K. (postanowienie Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] listopada 1991 r., sygn. akt [...]). Wnioskodawca wskazał, że decyzja wywłaszczeniowa narusza art. 3 ust. 3 powołanej ustawy wywłaszczeniowej, gdyż wywłaszczenie nie było uzasadnione interesem społecznym. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...], utrzymaną w mocy własną decyzją z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności powołanej decyzji wywłaszczeniowej. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 stycznia 2002 r. sygn. akt I SA 1460/00 uchylił obie decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wskazując, iż zaskarżone decyzje zapadły bez udziału wszystkich stron. Rozpatrując sprawę po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. stwierdził nieważność decyzji wywłaszczeniowej. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Minister stwierdził, że wniosek o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości w dniu 18 stycznia 1974 r. złożył Krajowy Związek [...] w G. na rzecz Spółdzielni [...] w W. Przedmiotowa nieruchomość miała zostać przeznaczona na cele produkcji [...]. Jak wynika z opinii szacunkowej z dnia 15 września 1973 r. nieruchomość była m.in. w 1966 roku wykorzystywana przez Zakład Doświadczalny [...] na cele przetwórstwa [...]. W opinii Przewodniczącego Powiatowej Komisji Planowania Gospodarczego Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1973 r. nr [...] uznano za celowe i ekonomicznie uzasadnione przekazanie pomieszczeń byłego Zakładu [...] w P. na cele produkcyjne Spółdzielni [...] w W. Stwierdzono, że uruchomienie na przedmiotowej nieruchomości produkcji [...] oraz [...] miało przyczynić się do lepszego zaopatrzenia rynku w przetwory [...]. Jak wynika z pisma M. B. z dnia 22 listopada 1999 r. obiekt ten został wybudowany w latach 1936-1937 na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 1936 r. Następnie w okresie powojennym nieruchomość była wynajmowana przez Spółdzielnię "[...]", a następnie (od 1 czerwca 1963 r.) Zakład Doświadczalny [...]. Również sam wniosek o wywłaszczenie potwierdza, że przedmiotowa nieruchomość była w owym czasie użytkowana na podstawie umowy najmu. Z archiwalnych akt sprawy wynika, że były prowadzone rozmowy dotyczące sprzedaży tej nieruchomości na rzecz najemców. Przeszkodą do zawarcia umowy sprzedaży była zbyt niska cena proponowana właścicielom nieruchomości. Należy zatem uznać, iż nie było przeszkód do wynajęcia przedmiotowej nieruchomości i na tej podstawie prowadzić nową działalność lub jej sprzedaży w przypadku sporządzenia rzetelnej wyceny. Brak jest zatem podstaw do uznania, że niezbędne było wywłaszczenie nieruchomości w celu uruchomienia na niej produkcji [...]. Nie można bowiem uznać, że prowadzenie działalności gospodarczej przez Spółdzielnię [...] w W. we wcześniej do tego przeznaczonych obiektach osób fizycznych jest uzasadnione interesem społecznym lub państwowym. Ani wnioskodawca wywłaszczenia, ani organ wywłaszczeniowy nie odniósł się do ustawowego wymogu, aby wywłaszczenie nieruchomości dla organizacji spółdzielczych było uzasadnione interesem społecznym lub państwowym, tym bardziej, gdy już wcześniej podobną działalność realizowano w oparciu o stosunek najmu. Wobec powyższego Minister stwierdził, że ww. decyzja wywłaszczeniowa rażąco narusza przepis art. 3 ust. 3 oraz art. 21 ust. 2 powołanej ustawy wywłaszczeniowej. Ponadto organ wywłaszczeniowy nieprawidłowo wskazał współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Jak wynika z wyciągu z księgi wieczystej nr [...] z dnia 12 listopada 1973 r. współwłaścicielami byli S. K. oraz J. i J. bracia B. Tymczasem w decyzji wywłaszczeniowej wskazano, że współwłaścicielem nieruchomości jest również J. B., żona J. B. Zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. decyzja o wywłaszczeniu powinna w szczególności zawierać ustalenie przedmiotu wywłaszczenia, tj. prawa własności, które podlegało odjęciu. Skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa. Natomiast nie stwierdzono jednocześnie, aby badana decyzja wywłaszczeniowa w inny sposób naruszała przepisy ustawy wywłaszczeniowej. Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy wnieśli "D." Spółka z o.o. i Burmistrz Miasta P., którzy podnieśli że decyzja wywłaszczeniowa wywołała nieodwracalne skutki prawne, oraz M. B., który wskazał, że prawomocny wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2002 r. nie stwierdzał przedawnienia po okresie 10 lat od doręczenia decyzji. Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Minister Budownictwa utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczeniowej, podtrzymując w całości stanowisko, iż powołana decyzja wywłaszczeniowa rażąco narusza art. 3 ust. 3 oraz 21 ust. 2 powołanej ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Natomiast odnosząc się do zarzutów dotyczących nieodwracalnych skutków prawnych Minister stwierdził, że z dokumentów nadesłanych przy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez "D." Spółkę z o.o. tj. odpisu z księgi wieczystej nr [...] oraz aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 2006 r. wynika, iż obecnie właścicielem nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] ozn. jako działka nr [...] jest właśnie wnioskująca spółka. Jednak okoliczność ta nie może automatycznie oznaczać wystąpienia nieodwracalnego skutku prawnego, trzeba wziąć bowiem pod uwagę fakt, że zbycie nieruchomości nastąpiło już w trakcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. W takiej sytuacji zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych (por. uchwała NSA z dnia 20 marca 2000 r. sygn. OPS 14/99 ONSA 2000/3/93) dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skarg D. Spółka z o.o., Burmistrza Miasta P. oraz M. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Spółka w swojej skardze wskazuje, że zaskarżona decyzja nie bierze pod uwagę nieodwracalnych skutków prawnych jakie wywołała decyzja wywłaszczeniowa poprzez zbycie przedmiotowej nieruchomości, co było niezbędne z uwagi na konieczność poniesienia nakładów na remont nieruchomości i przedłużające się postępowanie nadzorcze. Ponadto wskazano, że sama decyzja wywłaszczeniowa została wydana zgodnie z prawem i nie naruszała przepisów powołanej ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Burmistrz Miasta P. w swojej skardze zarzucił bezpodstawne stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, wskazując że pominięcie części stron w postępowaniu wywłaszczeniowym stanowi podstawę do wznowienia postępowania – art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, a nie do stwierdzenia nieważności. Natomiast M. B. analogicznie jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucił, że nie wzięto pod uwagę, iż wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2002 r. nie stwierdzał przedawnienia po okresie 10 lat od doręczenia decyzji. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, dlatego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej powoływana jako ppsa) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skarg. 2. Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o tym, że badana w trybie nadzoru decyzja wywłaszczeniowa narusza w sposób rażący art. 3 ust. 3 oraz art. 21 ust. 2 powołanej ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. 3. Jak słusznie to wywiódł organ nadzoru norma prawna zawarta w tych przepisach, podobnie jak w przypadku wywłaszczenia w trybie art. 3 ust. 1 -2 tej ustawy – wymagała wykazania rzeczywistej niezbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Ta niezbędność musi być rozumiana jako niemożliwość zrealizowania celu wywłaszczenia bez nabycia prawa własności nieruchomości, czyli bez tego przedmiotu cel ten będzie niemożliwy do osiągnięcia. 4. Również w minionym ustroju treść tej normy musiała być interpretowana w kontekście konstytucyjnej zasady ochrony własności osobistej obywateli wyrażonej w art. 18 Konstytucji PRL z 1952 r. Dlatego też w ramach postępowania wywłaszczeniowego konieczna była ocena, czy zachodzi owa przesłanka "niezbędności". 5. W zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej organ wywiódł ponad wszelką wątpliwość, że nie została spełniona ta – materialnoprawna przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia. Fakt dysponowania nieruchomością na podstawie umowy dzierżawy i prowadzenie na terenie przedmiotowej nieruchomości działalności związanej z [...] od 1961 r. oznacza, że nie było żadnej konieczności uzyskania nagle w 1977 r. tytułu własności do przedmiotowej nieruchomości, w celu realizacji określonego celu użytecznego publicznie i społecznie. Można domniemywać, że chodziło wyłącznie o polepszenie sytuacji podmiotu będącego posiadaczem nieruchomości, a taka sytuacja nie mogła uzasadniać wywłaszczenia. 6. Przechodząc do zarzutu związanego z naruszeniem art. 156 § 2 Kpa – tj. kwestią nieodwracalnych skutków prawnych, w tym zakresie również Sąd podziela w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 7. W zakresie zdefiniowania nieodwracalnych skutków prawnych - istnieje obszerne i utrwalone orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. W szczególności przywołać należy uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. (sygn. III AZP 4/92, OSNCP 1992, nr 12, poz. 211 i OSP 1993, nr 5, poz. 104), w której wyrażono stanowisko, że: "Odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. A więc, jeśli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie «nieodwracalny». I dalej: "Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że «odwrócenie» tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji". W konsekwencji powyższego decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny wtedy, "gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji"; i dalej: "skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej - tylko ze względu na zakres jego kompetencji - będzie nieodwracalny". 8. Dodatkowo należy wskazać, że akceptowanie pozostawienia w obrocie prawnym decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa godzi w konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2) i zasadę praworządności (art. 7). 9. Dla stanu faktycznego stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji, ma kluczowe znaczenie pogląd prawny wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r. – powołanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – gdzie stwierdzono jednoznacznie, iż oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste w trakcie postępowania o stwierdzenie nieważności nie oznacza wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych. Sąd w niniejszej sprawie pogląd ten w całej rozciągłości podziela, wskazując iż uchwała ta zawiera w istocie bardziej abstrakcyjne stwierdzenie, iż zbycie nieruchomości w trakcie postępowania nadzorczego nie może stanowić podstawy do oceny, że tym samym badana decyzja wydana z rażącym naruszeniem prawa wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa. 10. Jednocześnie należy stwierdzić, że samo stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej nie eliminuje automatycznie z obrotu prawnego umowy zbycia przedmiotowej nieruchomości, jest to odrębna kwestia, która nie jest rozstrzygana w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. 11. Natomiast skarga M. B. oparta jest prawdopodobnie na niezrozumieniu korzystnej dla skarżącego decyzji Ministra, stwierdzającej nieważność decyzji wywłaszczeniowej i nie odwołującej się do kwestii upływu 10 lat od dnia jej wydania. Kwestia upływu 10 lat od dnia wydania decyzji, nie ma bowiem żadnego wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, skoro podstawą stwierdzenia nieważności jest przepis art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. W związku z tym stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a skargi jako nieuzasadnione podlegały oddaleniu. Mając na uwadze powyższe Sąd uznając, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 151 ppsa.