I SA/Wa 882/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi Wspólnoty [...] w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administarcyjnego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu wniosków Wspólnoty Mieszkaniowej [...], Wspólnoty Mieszkaniowej [...], Wspólnoty Mieszkaniowej [...] i Wspólnoty Mieszkaniowej [...] złożonego w trybie art. 127 § 3 kpa, o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem tego organu Nr [...] z [...] lutego 2008 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 1975 r., nr [...] odmawiającej Ł. Z., W. S. oraz Z. i B. małż. O., J. i A. małż. P., L. i K. małż. P. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...] nr hip. [...] o pow. [...] m2 oraz decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] kwietnia 1975 r. Nr [...] utrzymującej w mocy tę decyzję, utrzymała w mocy swoje postanowienie z [...] lutego 2008 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że prowadzi postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 1975 r., nr [...] odmawiającej Ł. Z., W. S. oraz Z. i B. małż. O., J. i A. małż. P., L. i K. małż. P. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...] nr hip. [...] o pow. [...] m2 oraz decyzji Prezydenta Miasta W. z [...] kwietnia 1975 r. Nr [...] utrzymującej w mocy tę decyzję. Organ podniósł, że wnioskiem z dnia 8 października 2007 r. E. K. wystąpiła o zawieszenie na postawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanych decyzji do czasu ustalenia następstwa prawnego po byłych właścicielach gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...] nr hip. [...]. W uzasadnieniu swojego wniosku E. K. wskazała, iż w Sądzie Rejonowym dla [...] w W. prowadzone jest postępowanie o unieważnienie aktu zgonu H. S. Pismem z dnia 19 października 2007 r. Wspólnota Mieszkaniowa [...], Wspólnota Mieszkaniowa [...], Wspólnota Mieszkaniowa [...] i Wspólnota Mieszkaniowa [...] wystąpiły o nieuwzględnienie wniosku E. K. oraz o wyznaczenie rozprawy administracyjnej. Postanowieniem Nr [...], z [...] lutego 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zawiesiło na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanych decyzji administracyjnych do czasu ustalenia następstwa prawnego po byłych właścicielach gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] hip. [...]. Pismem z dnia 7 marca 2007 r. Wspólnoty Mieszkaniowe [...], [...], [...] i [...] wystąpiły o ponowne rozpoznanie sprawy i nieuwzględnienie wniosku E. K. Zarzuciły naruszenie zasady praworządności (art. 6 i art. 7 kpa), naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8), rażące naruszenie zasady przekonywania (art. 11). Wskazał na prawomocne postanowienie w sprawie nabycia spadku z 13 listopada 1951 r., oraz na postanowienia sądów powszechnych w sprawach: • [...] z 7 października 2004 r. oddalające wniosek E. K. o ustalenie, że prawa do spadku obok E. S. nabył M. S., • [...] z 21 marca 2007 r. oddalające wniosek o ustalenie, że prawa do spadku nabył M. S. zamiast E. S., oraz • [...] z 25 lipca 2007 r. oddalające apelację wniesioną przez E. K. w sprawie [...]. Zdaniem Wspólnot Mieszkaniowych organ nadzoru nie wyjaśnił, jakie znaczenie – w świetle zalecenia NSA co do konieczności ustalenia kręgu osób legitymowanych do złożenia wniosku – należy przypisać prawomocnemu postanowieniu spadkowemu oraz kilkakrotnym nieudanym próbom jego zmiany. Nie wyjaśniono również jakie znaczenie dla niniejszego postępowania może mieć rozstrzygnięcie przez sąd wniosku E. K. o unieważnienie aktu zgonu H. S. (ojca M. S.), skoro niezależnie od okoliczności, czy był on uprawniony do takiego działania, czy też nie – nie złożył on w wymaganym terminie wniosku dekretowego. Rozpoznając ponownie wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podzieliło stanowisko, iż w sprawie zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania. Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż byłymi właścicielami nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] byli A. i H. S. Wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu zgłosił pełnomocnik M. S. przebywającego w A. – adwokat B. K. Jednak według postanowienia Sądu Powiatowego w S. dnia [...] listopada 1951 r. (sygn. akt [...]) prawa do całości spadku po A. i H. braciach S. nabył E. S., który następnie sprzedał te nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że zwróciło się do E. K. o przedstawienie dowodu potwierdzającego uprawnienie M. S. do złożenia wniosku dekretowego w imieniu braci za pośrednictwem adwokata B. K. Organ podkreślił, że E. K. inicjowała szereg postępowań sądowych mających na celu sprostowanie postanowienia Sądu z dnia 1951 r. o stwierdzeniu nabycia spadku przez E. S. po A. i H. braciach S. Z treści znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, iż celem złożonego przez stronę w Sądzie Rejonowym w S. dwukrotnie – wniosku o zmianę postanowienia spadkowego po braciach A. i H. braciach S., było ustalenie czy M. S. podający się za jedynego spadkobiercę A. i H. braci S. – był nim rzeczywiście – czy też był nim podający się również za jedynego spadkobiercę E. S. – który przeprowadził postępowanie spadkowe w S. i uzyskał w 1951 r. postanowienie Sądu (sygn. akt [...]) o stwierdzeniu nabycia spadku. Organ nadzoru podniósł, że toczące się przed Sądem Rejonowym w W. postępowania: sygn. akt [...], oraz [...] mają na celu ustalenie – czy M. S. był spadkobiercą swych braci – A. i H. S., czy w związku z tym był on uprawniony do złożenia wniosku dekretowego oraz czy złożony przez M. S. wniosek wywoła skutki prawne przewidziane w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. przedstawienie dowodu potwierdzającego uprawnienia M. S. do złożenia wniosku dekretowego w imieniu braci za pośrednictwem adwokata B. K. jest prawdopodobne wobec odnalezienia jego spadkobierców zamieszkałych w A. Do czasu jednak zakończenia postępowań sądowych o sprostowanie aktów stanu cywilnego (aktów zgonu A. i H. S. oraz unieważnienie aktu zgonu H. S.) nie jest możliwe ustalenie, zgodnie z zaleceniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 5 grudnia 2001 r., dotychczasowego właściciela lub jego następcy prawnego będącego w posiadaniu gruntu lub osób prawo jego reprezentujących oraz wyjaśnienie podstawowej przesłanki wynikającej z art. 7 ust. 1 powołanego dekretu czy wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu złożyła osoba uprawniona w myśl tego przepisu i zakończenie postępowania nadzorczego. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie m.in. gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z powyższych przyczyn Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za zasadne zawieszenie postępowania nadzorczego prowadzonego przed tym organem. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia z [...] lutego 2008 r. Skarżąca zarzuciła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie przyjęło, że w sprawie występuje przesłanka zawieszenia postępowania. Odnosząc się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2001 r. skarżąca wskazała, że wyrok ten nie przesądza, że wniosek rzeczywiście złożyła osoba uprawniona. W niniejszej sprawie wniosek dekretowy złożony został przez M. S., który jak wynika z prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu praw do spadku wydanego przez Sąd Rejonowy w S. w sprawie [...] nie jest spadkobiercą braci S. Spadkobiercą tym jest E. S., który jednakże nie złożył wniosku w trybie art. 7 dekretu. Postanowienie spadkowe jest dla organu administracji wiążące. Skarżąca wskazała na postanowienia oddalające wnioski E. K. o zmianę postanowienia spadkowego po braciach S. wydane przez sądy powszechne. Podała, że złożone przez E. K. wnioski o sprostowanie aktów zgonu braci S., chociaż będą rozpoznane przez sąd powszechny, to jednakże ocena treści tych wniosków powinna zostać dokonana także w niniejszym postępowaniu w zakresie przesłanek dopuszczalności zawieszenia postępowania na ich podstawie. Skarżąca Wspólnota zarzuciła także naruszenie przepisów art. 6 i art. 7 kpa poprzez nie wyjaśnienie w zaskarżonym postanowieniu jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma domniemanie wynikające z prawomocnego postanowienia spadkowego po braciach S. oraz postanowień oddalających wnioski w przedmiocie zmiany postanowienia spadkowego. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 8 kpa, polegające na nie wyjaśnieniu kiedy i w jakiej konfiguracji prawnej organ uzna krąg osób legitymowanych do wniesienia wniosku dekretowego za ustalony. Nie zrozumiałe dla skarżącej jest stwierdzenie organu, że przedstawienie dowodu potwierdzającego uprawnienia M. S. do złożenia wniosku dekretowego w imieniu braci za pośrednictwem adwokata B. K. jest prawdopodobne wobec odnalezienia jego spadkobierców zamieszkałych w A. Przedmiotowy wniosek nie był bowiem złożony w imieniu czyichkolwiek braci lecz w imieniu M. S. Z akt sprawy nie wynika pokrewieństwo M. S. z dawnymi współwłaścicielami nieruchomości. Ponadto skarżąca Wspólnota zarzuciła naruszenie przepisów art. 11, art. 77 i art. 80 kpa. Wskazała na nieodniesienie się przez organ do twierdzeń pełnomocnika Wspólnot Mieszkaniowych, błędną ocenę materiału dowodowego, naruszenie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego. Skarżąca podniosła, że E. K. nie ma przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Jednakże ażeby do takiej kontroli doszło sąd zobowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać legitymację do złożenia skargi, a także legitymację do żądania przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm, zwaną dalej p.p.s.a.) istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym. W tym ujęciu o istnieniu legitymacji nie decyduje zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, lecz interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez właściwy sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym stanem prawnym. Skarżący bowiem musi mieć w złożeniu skargi interes prawny pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością (J. Zimmermann, glosa do postanowienia NSA z dnia 19 sierpnia 2004 r., OZ 340 /04, OSP 2005, z. 4, poz. 51, s. 21). Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Rzecz w tym, że skarżący miał wprawdzie prawo do złożenia skargi, gdyż brał udział w postępowaniu incydentalnym, w tym wypadku dotyczącym zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] i był adresatem postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] marca 2008 r. oraz z [...] lutego 2008 r., lecz nie jest legitymowany do żądania przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji. A to dlatego, że błędnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uczyniło skarżącą Wspólnotę Mieszkaniową [...] (a także trzy inne Wspólnoty Mieszkaniowe), stroną tego postępowania incydentalnego. Wymaga podkreślenia, że postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone postanowienie, dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] stycznia 1975 r. o odmowie przyznania byłym właścicielom prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...] nr hip. [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta W. z [...] kwietnia 1975 r. utrzymującej w mocy decyzję z [...] stycznia 1975 r. Jak wynika z akt sprawy, powyższa nieruchomość znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z tej przyczyny kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego wskazuje w podstawie prawnej przepisy art. 7 i 8 wyżej wskazanego dekretu. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że stronami postępowania w sprawach z dekretu warszawskiego są dotychczasowy właściciel lub jego następcy prawni. Natomiast inne podmioty mogłyby być stronami tylko wówczas, gdyby wykazały się tytułem prawnorzeczowym do gruntu, będącego przedmiotem wniosku byłego właściciela (np wyrok NSA z 8 II 2007 I OSK 1110/06 Lex 362467). Ta bezwzględna reguła dotyczy zarówno postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, jak również w postępowaniu nadzorczym, przy czy w tym ostatnim postępowaniu przymiot strony mogą mieć także adresaci decyzji będącej przedmiotem postępowania nadzorczego. Tylko ten krąg podmiotów ma przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa w zw. z art. 7 dekretu. Odnosi się to także do postępowań incydentalnych dotyczących poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania i nie rozstrzygających o istocie sprawy (tak jak w niniejszej sprawie – zawieszenie postępowania). W niniejszej sprawie skarżącej Wspólnocie Mieszkaniowej nie przysługuje tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości przy ul. [...]. Ponadto Wspólnota ta nie była adresatem decyzji będącej przedmiotem postępowania nadzorczego. W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 kpa, a następnie pozostałe przepisy tego kodeksu, może być wyprowadzone tylko z prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę dla sformułowania interesu lub obowiązku danego podmiotu; w tym wypadku mogą być to tylko przepisy dekretu z 26 października 1945 r. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, tj. stan, w którym dany podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosowanych czynności organu administracji. W takim wypadku danemu podmiotowi nie przysługują atrybuty strony postępowania administracyjnego (vide: wyroku NSA z 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83 oraz wyrok NSA z 12 lutego 2002 r., V SA 1123/2001). W świetle tak ugruntowanego stanowiska orzecznictwa uznać należy, że Wspólnota Mieszkaniowa nie może być uznana za stronę postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie ustanowienia praw wynikających z przepisów dekretu z 26 października 1945 r. Wobec tego nie może być również adresatem postanowień wydawanych w toku takiego postępowania. Błędne uczynienie przez organ nadzoru Wspólnoty Mieszkaniowej adresatem postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania nadzorczego nie daje jej prawa do żądania dokonania przez sąd oceny legalności zaskarżonego postanowienia. Takie uprawnienie przysługuje tylko tym skarżącym, który wykażą interes prawny wynikający z prawa materialnego normującego dany stosunek prawny. Konkludując stwierdzić należy, że skoro skarżąca nie posiada legitymacji skargowej uprawniającej do żądania kontroli zaskarżonego postanowienia to z tego względu Sąd nie może dokonać oceny merytorycznych zarzutów skargi. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.