II OSK 1641/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Kisiel ( spr. ) Sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2007 r. sygn. akt IV SA/WA 817/07 w sprawie ze skargi A. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrokiem z dnia 3 lipca 2007 r. IV SA/Wa 817/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2007, nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji podał następujący stan faktyczny: a) Decyzją z dnia [...] listopada 2004, nr [...] Starosta Grodziski udzielił Zakładowi Produkcyjno-Handlowemu s. c. - [...] - Z. P., M. P., G. z siedzibą w K. pozwolenia na wprowadzenie do powietrza gazów i pyłów z istniejącej instalacji. b) A. Ż. skierowała do SKO w Warszawie wniosek z dnia [...] stycznia 2006 r. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Starosty Grodziskiego z dnia [...] listopada 2004 r. Nieruchomość wnioskodawczyni znajduje się w polu oddziaływania instalacji objętej zezwoleniem, a zatem w oparciu o art.10 i art.185 ust.1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. nr 62, poz.627 ze zm.) A. Ż. posiada interes prawny w żądaniu stwierdzenia jego nieważności. c) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2006, nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A. Ż., odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Grodziskiego z dnia [...] listopada 2004, nr [...]. Organ administracyjny nie uznał wnioskodawczyni za stronę żądanego postępowania. Kwestionowana decyzja Starosty Grodziskiego została wydana na podstawie art.185 ust.1 Prawa ochrony środowiska przed jego nowelizacją, a wówczas istniał obowiązek podania informacji o wszczęciu postępowania dotyczącego wydania pozwolenia, o ile zachodziło prawdopodobieństwo, że mogą być jeszcze inne strony nieznane organowi administracji. Jednakże wniosek o stwierdzenie nieważności tego zezwolenia złożono po nowelizacji powołanego art.185 ust.1 ustawy. Po tej zmianie stronami postępowania o wydanie pozwolenia są prowadzący instalację, natomiast władający działką położoną w pobliżu instalacji jest stroną tylko w przypadku, gdy działka ta znajduje się w granicach "obszaru ograniczonego użytkowania", utworzonego w związku z eksploatacją instalacji. W niniejszej sprawie obszaru takiego nie wyznaczono, zatem A. Ż. nie posiada przymiotu strony tego postępowania. Organ stwierdził także brak podstaw do wszczęcia z urzędu takiego postępowania. d) We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. Ż. zakwestionowała ustalenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jakoby nie była stroną tego postępowania. Jej budynek mieszkalny posadowiony jest w odległości 50 m od tej instalacji, a więc znajduje się w strefie oddziaływania tej emisji. Podkreśliła, że system środków ochrony przed działalnością powodującą uciążliwości dla środowiska jest komplementarny i działania administracyjne nie wykluczają roszczeń cywilnoprawnych. Są to równoległe środki zmierzające do ochrony środowiska. Zatem osoba fizyczna będąca właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie obiektu, którego funkcjonowanie powoduje uciążliwości dla środowiska, może być stroną w rozumieniu art.28 K.p.a. w postępowaniu w sprawie ograniczenia tych uciążliwości. Jeśli zaś wnioskodawcy nie służy przymiot strony, a w swym wniosku uprawdopodobni wadliwość konkretnej decyzji administracyjnej określoną w art.156 § 1 K.p.a., to postępowanie winno być wszczęte z urzędu stosownie do art.157 K.p.a. Jako podstawę wszczęcia takiego postępowania strona przytoczyła także Konwencję o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzoną w Aarhus w dniu 25 czerwca 1998 r. e) Decyzją z dnia [...] lutego 2007, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2006 r. Kolegium ponownie wskazało na brak przepisu prawa materialnego, który przyznawałby A. Ż. przymiot strony. Art.6 Konwencji z Aarhus znalazł odzwierciedlenie w Dziale IV i V Prawa ochrony środowiska. Przed wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2004 r., Starosta Grodziski, działając zgodnie z art.32 ust.1 pkt 1 i 3 i ust.2 Prawa ochrony środowiska, zamieścił w publicznie dostępnym wykazie dane dotyczące decyzji wydanej w I instancji. W ocenie organu art.31 Prawa ochrony środowiska nie może stanowić podstawy do zgłoszenia żądania o wszczęcie postępowania nadzorczego. f) W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. Ż. odwołała się do pojęcia interesu prawnego jako obiektywnej potrzeby ochrony prawnej. Interes prawny skarżącej znajduje umocowanie w przepisach Konstytucji i prawa cywilnego, chroniących prawo własności oraz prawo do korzystania z tej własności. Skarżąca mieszka w budynku oddalonym o ok. 30-40 m od Zakładu, który uprawniony jest do emitowania pyłów i gazów, korzystając z instalacji, która nie spełnia wymaganych norm technicznych i prawnych. Decyzja Starosty Grodziskiego jest sprzeczna z prawem, gdyż nie ustala środków ochronnych, mimo że sporny teren jest wykorzystywany i przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe, zabudowę jednorodzinną, tereny siedliskowe, rolne i nie powinny tam być lokalizowane obiekty uciążliwe. W dacie wydania zezwolenia wymieniony teren nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co uniemożliwiało objęcie gruntu skarżącej obszarem ograniczonego użytkowania. A. Ż. zarzuciła także Staroście Grodziskiemu, że nie podał do publicznej wiadomości zezwolenia z dnia [...] listopada 2004 r. 2. Wyrokiem z dnia 3 lipca 2007 r. IV SA/Wa 817/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Ż.. Podanie do publicznej wiadomości zezwolenia z dnia [...] listopada 2004 r. czyniło zatem zadość obowiązkowi zawiadomienia stron w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na ówczesne brzmienie art.185 Prawa ochrony środowiska. Od dnia 28 lipca 2005 r. art.185 § 1 Prawa ochrony środowiska określa w sposób zamknięty krąg stron postępowania o wydanie pozwolenia. Skoro obszar ograniczonego użytkowania w rozpoznawanej sprawie nie został utworzony, więc trafnie Kolegium uznało, że A. Ż. przymiotu strony nie posiada. Bez znaczenia jest okoliczność, czy na etapie wydawania pozwolenia skarżąca mogłaby być traktowana jako strona ówcześnie prowadzonego postępowania, z uwagi na odmienną wówczas treść normatywną art.185 Prawa ochrony środowiska. Interes prawny w postępowaniu "nieważnościowym" musi być bowiem oceniany ponowienie w stosunku do ewentualnych ustaleń w postępowaniu zwykłym, z uwzględnieniem aktualnie obowiązujących regulacji normatywnych, z których wywodzić można ewentualnie interes prawny w rozumieniu art.28 K.p.a. Również art.10 Prawa ochrony środowiska nie nadaje skarżącej statusu strony. Artykuł ten stanowi o prawie do uczestniczenia w postępowaniu w sprawie wydania decyzji z zakresu ochrony środowiska, ale tylko w przypadkach określonych w ustawie. Odesłanie takie ma miejsce np. odnośnie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody, do których nie zalicza się pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza. Brak planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowił przeszkody dla utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, gdyż jego utworzenie nie jest powiązane z koniecznością uchwalenia planu (art.135 Prawa ochrony środowiska). Gdy obszar taki utworzono, powinien on być uwzględniony w planie. Jeśli emisje zanieczyszczeń dopuszczone decyzją Starosty Grodziskiego przekraczają dopuszczalny poziom, strona mogła zwrócić się do rady powiatu z wnioskiem o utworzenia obszar ograniczonego użytkowania (art.135 ust.3 Prawa ochrony środowiska). Dopiero wówczas skarżąca legitymowałaby się interesem prawnym do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Grodziskiego. 3. W skardze kasacyjnej A. Ż. wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uwzględnienie skargi w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie art.28 i art.157 § 2 K.p.a., art.6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art.185 Prawa ochrony środowiska, art.140 kodeksu cywilnego. W dacie wydania zezwolenia z dnia [...] listopada 2004 r. Prawo ochrony środowiska szerzej zakreślało krąg osób posiadających przymiot strony i pod rządami ówcześnie obowiązującego prawa organ nie uznał, iż skarżąca jest stroną. Sąd I instancji wywiódł, że skoro organ nie uznał skarżącej za stronę podczas postępowania o wydanie zgody na wprowadzanie pyłów i gazów, to oczywistym jest, że skarżąca nie może mieć przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. W ocenie skarżącej, naruszenie prawa (brak powiadomienia stron) w jednym etapie postępowania administracyjnego nie może stanowić przesłanki do odmówienia skarżącej przymiotu strony w innym postępowaniu. Interes prawny skarżącej znajduje umocowanie w przepisach Konstytucji oraz prawa cywilnego, które chronią prawo własności oraz prawo do korzystania z tej własności. Ponadto z art.6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika prawo do zagospodarowania terenu, do którego posiada się tytuł prawny. Także ustawa o ochronie środowiska gwarantuje każdemu prawo do korzystania ze środowiska na potrzeby życia codziennego i gospodarstwa domowego. Dlatego bezzasadne jest twierdzenie, że nie jest stroną postępowania skarżąca, która mieszka w domu oddalonym o około 30-40 m od źródła emisji pyłów i gazów. Obszar, na którym funkcjonuje zakład, jest wykorzystywany i przeznaczony na budownictwo mieszkaniowe, zabudowę jednorodzinną, tereny siedliskowe, rolne i nie powinny być tam lokalizowane obiekty uciążliwe, ani zakłady przemysłowe. Brak planu zagospodarowania przestrzennego w dacie wydania decyzji uniemożliwiał objęcie gruntu skarżącej obszarem ograniczonego użytkowania. Skoro decyzja nie musiała uwzględniać ograniczeń wynikających z planu, ponieważ go nie było, nie było konieczności uchwalenia obszaru ograniczonego użytkowania. Argumentacja sądu w tym zakresie nie jest zasadna. Katalog stron, określony przez art.185 Prawa ochrony środowiska nie jest zamknięty, bowiem w sprawie zachowują aktualność art.28 K.p.a. oraz przepisy prawa cywilnego, Konstytucji oraz prawa administracyjnego. 4. W czasie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącej uzupełniła uzasadnienia zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art.157 § 2 K.p.a. poprzez powołanie wyroku NSA z dnia 24 lipca 2008 r., II OSK 898/07 i będącego jego konsekwencją wyroku WSA z dnia 19 listopada 2008 r., IV SA/Wa 1496/08. W powołanym wyroku NSA stwierdził w szczególności: "Jeżeli podanie o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji składa jednostka powołująca się na własny interes prawny, organ właściwy w sprawie obowiązany jest wszcząć postępowanie w sprawie, a następnie w toku postępowania obowiązany jest ustalić interes prawny jednostki. Dokonanie wykładni przepisów prawa wyrażających interes prawny jednostki poza formami regulowanymi przepisami prawa procesowego, a zatem z pozbawieniem jednostki prawa do udziału w postępowaniu stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. Co prawda dopuszczalna jest w przypadku żądania stwierdzenia nieważności decyzji, odmowa wszczęcia postępowania z powodu braku przymiotu strony, ale tylko wtedy, gdy jednostka wnosząca podanie o wszczęcie tego nadzwyczajnego trybu postępowania nie powołuje się na własny interes prawny, a jego ustalenie nie wymaga złożonego procesu wykładni. [.] Organ nie zajął [.] wyraźnie stanowiska czy odmowa uznania przymiotu strony nastąpiła na podstawie brzmienia przepisu art.185 ustawy z dnia 27 kwietnia 2007 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. nr 62, poz.627 ze zm.) z daty orzekania o przedmiotowym pozwoleniu na wprowadzenie do powietrza gazów i pyłów czy też z daty orzekania z wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności tego pozwolenia. [.] przyjęcie, że brak przymiotu strony przez skarżącą można wyprowadzić wyłącznie z aktualnego brzmienia art.185 też nie może znaleźć akceptacji, jako że przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji winien być oceniany przede wszystkim na podstawie stanu prawnego z daty orzekania o ww. pozwoleniu. W rozpoznawanej sprawie zabrakło wyraźnych ustaleń w tej mierze, a mimo to przyjęto, że skarżąca nie ma przymiotu strony. W tym stanie rzeczy zasadny jest zarzut naruszenia przepisu art.157 § 2 K.p.a., powodując, że na znaczeniu tracą pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej." Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny może rozpatrywać skargę kasacyjną tylko w takim zakresie, w jakim odpowiada ona bezwzględnym wymogom art.174 w związku z art.176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej P.p.s.a.) A. Skarga kasacyjna stwierdza, że legitymację A. Ż. do żądania stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2004 r. można wyprowadzić z przepisów prawa administracyjnego, które chronią prawo do korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. W szczególności takim przepisem jest właśnie art.6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gwarantujący prawo do zagospodarowania terenu, do którego posiada się tytuł prawny, zaś prawo własności podlega ochronie artykułu 140 kodeksu cywilnego. Ten zarzut skargi kasacyjnej nie może być uwzględniony, gdyż dokonuje on interpretacji art.6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art.140 kodeksu cywilnego w całkowitej izolacji o wielu innych przepisów koniecznych do uwzględnienia, dla oceny zaskarżonego wyroku. Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej, jednakże własność może być ograniczona w drodze ustawy i w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art.64 ust.2 i 3 Konstytucji RP). W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się prawo własności (art.1 ust.2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), jednakże już na tymże etapie następuje ograniczanie swobody w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art.4 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Kolejną ingerencją w prawa właściciela może być zastosowanie art.185 ust.1 Prawa ochrony środowiska limitującego liczbę stron postępowania w sprawie zezwolenia na wprowadzanie substancji do powietrza. Ten ostatni z wymienionych przepisów jest na tyle jednoznaczny, że nie można było uznać za trafne twierdzenia skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji naruszył ten przepis błędnie go interpretując i odmawiając uznania skarżącej za stronę. Z prawidłowej przesłanki (regulacja administracyjnoprawna nie wyklucza ochrony cywilnoprawnej) skarga kasacyjna wyprowadza nieprawidłowy wniosek o legitymacji strony. Ze szczególnych przepisów prawa cywilnego rzeczywiście można wyprowadzić taką legitymację strony postępowania administracyjnego, ale nie jest to ani możliwe, ani dopuszczalne w niniejszej sprawie, a to z uwagi na wyraźne brzmienie art.185 Prawa ochrony środowiska. Dlatego strona może poza postępowaniem sądowoadministracyjnym i niezależnie od jego wyniku rozważyć wykorzystanie drogi postępowania przed sądem powszechnym dla ochrony swoich interesów, jeżeli uzna to za uzasadnione. B. Skarga kasacyjna zarzuciła Sądowi I instancji błędną interpretację art.185 Prawa ochrony środowiska poprzez uznanie, że skoro organ nie uznał skarżącej za stronę podczas postępowania o wydanie zgody na wprowadzanie pyłów i gazów, to oczywistym jest, że skarżąca nie może mieć przymiotu strony w niniejszej sprawie o stwierdzenie nieważności wymienionej decyzji. Również ten zarzut nie może być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż takiego poglądu Sąd nie wyraził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Błąd skarżącej (a dokładniej – jej pełnomocnika sporządzającego skargę kasacyjną) polega na utożsamianiu dwóch odrębnych postępowań: zwyczajnego postępowania (poprzedzającego zwalczane przez skarżącą zezwolenie z [...] listopada 2004 r.) – jednej strony oraz nadzwyczajnego postępowania (w sprawie stwierdzenia nieważności owego zezwolenia) — z drugiej strony. Zarzuty skargi i skargi kasacyjnej zostały sformułowane tak, jak gdyby przedmiotem skargi były trzy decyzje: zezwolenie z 2004 r., decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności zezwolenia z 2004 r. (której nie wydano) oraz decyzja z dnia 12 lutego 2007 r. odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia. Wówczas można by bowiem twierdzić, że organy i Sąd I instancji powinny zbadać, czy w świetle przepisów obowiązujących w dniu [...] listopada 2004 r. A. Ż. powinna była być uznana za stronę. Tymczasem przedmiotem skargi, postępowania sądowego w I. instancji, wyroku z dnia 3 lipca 2007 r. i skargi kasacyjnej jest wyłącznie decyzja z dnia 12 lutego 2007 r. odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia. Ponieważ przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest to oddzielne postępowanie ("nieważnościowe"), dlatego prawidłowo Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów administracyjnych, że legitymację do żądanie wszczęcia tego postępowania należało ocenić według stanu prawnego obowiązującego w dniu wniesienia tego właśnie żądania czyli na dzień 23 stycznia 2006 r. W tym czasie art.185 Prawa ochrony środowiska zdecydowanie zawęził już krąg stron postępowania poprzedzającego zezwolenia takiego rodzaju, jak zwalczane przez A. Ż.. Prawidłowe jest więc stwierdzenie, że w tym czasie A. Ż. w tym katalogu się nie mieściła i w konsekwencji nie może żądać stwierdzenia nieważności zezwolenia wydanego pod rządem inaczej brzmiącego art.185 Prawa ochrony środowiska Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutu naruszenia art.185 Prawa ochrony środowiska. C. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art.185 Prawa ochrony środowiska uzasadnionego przeniesieniem do niniejszej sprawy argumentacji Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 24 lipca 2008 r., II OSK 898/07 — Sąd nie uznał tego zarzutu za trafny. Przede wszystkim nie można w niniejszej sprawie zarzucić organowi administracyjnemu, że nie wyjaśnił z adekwatną dokładnością podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia. Przeciwnie, na stronie 4. decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. SKO detalicznie wyjaśniło znaczenie nowelizacji art.185 Prawa ochrony środowiska eksponując całkowicie nowe brzmienie tego artykułu ustawy. Po drugie, w powołanym wyroku z dnia 24 lipca 2008 r. NSA stanął na stanowisku, że "dopuszczalna jest w przypadku żądania stwierdzenia nieważności decyzji, odmowa wszczęcia postępowania z powodu braku przymiotu strony, ale tylko wtedy, gdy jednostka wnosząca podanie o wszczęcie tego nadzwyczajnego trybu postępowania nie powołuje się na własny interes prawny, a jego ustalenie nie wymaga złożonego procesu wykładni." W sprawie której dotyczy skarga i skarga kasacyjna A. Ż. udzielenie odpowiedzi na pytanie o legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym i interes prawny wyjątkowo nie wymaga "złożonego procesu wykładni". Art.185 ust.1 Prawa ochrony środowiska (w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności) odwoływał się do obiektywnych faktów, znanych organowi administracyjnemu z urzędu, niezależnie od wniosku strony. Pod rządem tego nowego art.185 ust.1 ustawy stronami postępowania o wydanie pozwolenia są (1) prowadzący instalację oraz (2) jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. Strona oczywiście nie twierdzi, że prowadzi instalację. Brak wyznaczenia obszaru ograniczonego użytkowania był znany organowi bez potrzeby wszczynania postępowania, bądź został ustalony po otrzymaniu wniosku o stwierdzenie nieważności i przed odmówieniem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia, zaś strona nigdy nie twierdziła aby występowała z wnioskiem o jego utworzenie. Sytuacja, z jaką w tej sprawie miał do czynienia organ administracyjny oraz sądy administracyjne obu instancji jest absolutnie szczególna. W przeciwieństwie do art.28 K.p.a. — art.185 Prawa ochrony środowiska definiuje stronę postępowania nie przez odwołanie się do jej interesu prawnego, ale do obiektywnych faktów (tj. do prowadzenie instalacji oraz władania powierzchnią ziemi w granicach "obszaru ograniczonego użytkowania" w rozumieniu tego przepisu). Sytuacja nie byłaby już tak oczywista, gdyby ową strefę utworzono, gdyż wówczas zbadania wymagałoby władanie ziemią przez wnioskodawcę. Żądając stwierdzenia nieważności pozwolenia, A. Ż. w ogóle nie powołuje się na fakty konstytutywne dla pozycji strony na gruncie art.185 Prawa ochrony środowiska; co więcej określając przedmiot swego żądania (instalacja wokół której nie wyznaczono strefy) A. Ż. eksponuje fakty definitywnie wykluczające możliwość, by mogła ona być stroną w sprawie wydania pozwolenia na prowadzenie instalacji. Takie uregulowanie ustawowe, obowiązujące w dniu 23 stycznia 2006 r (gdy A. Ż. zażądała stwierdzenia nieważności pozwolenia z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...]) miało oczywiście zastosowanie do oceny legitymacji wnioskodawczyni do wszczęcia swym wnioskiem postępowania o stwierdzenie nieważności wymienionego pozwolenia. Ani w postępowaniu administracyjnym, ani sądowoadministracyjnym nie była kwestionowana (a jedynie – czasami świadomie niedostrzegana) teza, że postępowanie żądane w 2006 r. miało być absolutnie nowym postępowaniem, wszczynanym po raz pierwszy, nie kontynuującym w żadnym stopniu postępowania zakończonego pozwoleniem Starosty Grodziskiego z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...]. Z tego powodu nie może ulegać żadnym wątpliwościom, że wszczęcie tego nowego postępowania nie mogło być determinowane stanem prawnym z dnia [...] listopada 2004 r., gdy Starosta Grodziski wydał decyzję nr [...] zezwalającą na wprowadzenie do powietrza gazów i pyłów z istniejącej instalacji. Jak zaznaczył to NSA w swym wyroku z dnia 24 lipca 2008 r., II OSK 898/07, wnosząc żądanie o stwierdzenie nieważności, strona uruchamia odrębne postępowanie administracyjne. W zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. organ badał wyłącznie legitymację A. Ż. do uczestniczenia w tym szczególnym postępowaniu jako strona. Granice podmiotowe tego postępowania zostały wyznaczone przez gruntownie znowelizowany art.185 Prawa ochrony środowiska. Gdyby organ ustalił na tym etapie, że wniosek pochodzi od osoby spełniającej znamiona strony z art.185 Prawa ochrony środowiska, to bez wydawania dodatkowego rozstrzygnięcia organ ten przeszedłby do oceny zgodności pozwolenia z prawem obowiązującym w dniu [...] listopada 2004 r. Jednakże organ napotkał ustawową przeszkodę dla przejścia do tego etapu w postaci powołanego art.185 ustawy, tj. stwierdził, że A. Ż. nie jest legitymowana przez ten przepis do żądania stwierdzenia nieważności zezwolenia; dlatego wydał zaskarżoną decyzję z [...] lutego 2007 r. i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r. — bez rozpatrywania sprawy nieważności zezwolenia. W sprawie objętej niniejszym wyrokiem, NSA ma do czynienia z decyzją odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zezwolenia. Z braku objęcia rozstrzygnięciem administracyjnym zezwolenia z 2004 r., Sąd I instancji nie miał podstaw do kwestionowania ograniczenia się przez SKO w decyzjach z dnia [...] sierpnia 2006 r. i z [...] lutego 2007 r. do art.185 Prawa ochrony środowiska w aktualnym brzmieniu. Decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wcześniejszej decyzji jest decyzją kończącą postępowanie w danej instancji (art.104 K.p.a.) i mają do niej zastosowanie proceduralne wymogi Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczące w szczególności udziału strony, budowy i wydania decyzji. Dlatego samego tylko faktu wydania decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie można utożsamiać z pozbawieniem strony procesowych gwarancji proceduralnych zapisanych w Kodeksie postępowania administracyjnego. D. Nie jest możliwe uwzględnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny żądania rozpoznania samej tylko "skargi w całości" (jak alternatywnie wniesiono w skardze kasacyjnej) bez uprzedniego uwzględnienia skargi kasacyjnej. Być może, że intencją pełnomocnika sporządzającego skargę kasacyjną było żądanie wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia w trybie art.188 P.p.s.a., ale wówczas należało wyraźnie sformułować takie żądanie skargi kasacyjnej i oddzielić je od zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji procedury sądowoadministracyjnej (art.176 P.p.s.a.). E. Naczelny Sąd Administracyjny odnotowuje, że w skardze kasacyjnej znalazło się zdanie "Brak planu zagospodarowania przestrzennego w dacie wydania decyzji uniemożliwiał objęcie gruntu skarżącej obszarem ograniczonego użytkowania", bez koniecznej w skardze kasacyjnej polemiki z całkowicie przeciwnym, odpowiednio obszernym wywodem uzasadnienia zaskarżonego wyroku. F. Nie mogły być uwzględnione zarzuty naruszenia prawa budowlanego, gdyż tych przepisów Sąd I instancji nie stosował i nie miały one zastosowania do badanej sprawy. Ten sam powód nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkować się zarzutu jakoby nie wykonano ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczących przeznaczenie różnych działek. G. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.).