II SA/Po 853/08

II SA/Po 853/08 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 17 grudnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w następującym składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Edyta Podrazik /spr/ Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant: st. sek. sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2008r. sprawy ze skargi J. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy; I. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia (...), znak (...), II. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżącego kwotę 200-,zł (dwieście zł) tytułem zwrotu kosztów sądowego oraz kwotę (...) zł ((...) zł) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego III. Określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu /-/D. Rzyminiak -Owczarczak /-/B. Kamieńska /-/E. Podrazik Wnioskiem z dnia (...) 2007 r. A. P. zwrócił się do Burmistrza B. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednokondygnacyjnego budynku gospodarczego i silosów o orientacyjnej powierzchni zabudowy do 400 m2, szerokości elewacji frontowej budynku gospodarczego do 40 m i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do 6 m, na działce oznaczonej numerem ewidencyjny (...), obręb Z. Zawiadomieniem z dnia (...) 2007 r. Urząd Miejski B. zawiadomił J. A., właściciela nieruchomości sąsiedniej, oznaczonej numerem ewidencyjnym (...), o wszczęciu postępowania w przedmiocie budowy budynku gospodarczego i silosów na działce nr (...), obręb Z. Pismami z dnia (...) 2007 r. oraz (...) 2007 r. J. A. wyraził sprzeciw na lokalizację przedmiotowych obiektów budowlanych w granicy z jego działką. Decyzją z dnia (...) 2007 r., nr (...), Burmistrz B. ustalił dla A. P. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego i silosów na działce nr (...), obręb Z. W treści decyzji Burmistrz określił, iż powierzchnia zabudowy ma wynosić do 400 m2, szerokości elewacji frontowej wiaty na słomę do 40 m., wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 6 m, ilość kondygnacji 1. Ponadto wskazano, iż linie zabudowy planowanej inwestycji zostały określone na mapie będącej załącznikiem graficznym decyzji. W uzasadnieniu podano, iż wnioskodawca zamierzał zlokalizować inwestycję w granicy z działką nr (...), należącą do J. A. J. A. nie wyraził na to zgody, w związku z czym budynek gospodarczy należy odsunąć od granicy o min. 3 metry bez okien, z oknami o 4 metry, natomiast silosy o 5 metrów. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli w dniu (...) 2007 r. H. i A. P., wnosząc o uchylenie decyzji w zakresie uzasadnienia decyzji dotyczącego usytuowania budynku gospodarczego poprzez uniemożliwienie im usytuowania planowanej inwestycji w granicy z działką sąsiednią. Postanowieniem z dnia (...) 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza B. przez H. i A. P. Pismem z dnia (...) 2008 r. J. A. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza B. z dnia (...) 2007 r. zarzucając jej naruszenie przepisów Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 07 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, poprzez brak wskazania określonej przepisami powyższego rozporządzenia odległości od działki sąsiedniej, w jakiej mogą zostać zlokalizowane silosy. Ponadto, w opinii wnioskodawcy, na załączniku graficznym do decyzji nie określono linii rozgraniczających terenu inwestycji. Zdaniem wnioskodawcy organ administracji publicznej nie sporządził analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Ponadto do doręczonej wnioskodawcy decyzji o warunkach zabudowy nie załączono części tekstowej i graficznej analizy funkcji i cech zabudowy. Zdaniem wnioskodawcy decyzja z dnia (...) 2007 r. zawierała również błędne pouczenie o prawach przysługujących stronom postępowania, poprzez poinformowanie ich o prawach, jakie posiadaliby oni, gdyby przedmiotowa decyzja dotyczyła ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie zaś warunków zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. , decyzją z dnia (...) 2008 r., (...), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza B. z dnia (...) 2007 r. W opinii Kolegium w przedmiotowej sprawie zastosowanie znalazł przepis art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdzający, że w przypadku zabudowy zagrodowej, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, który to warunek spełnia działka nr (...) w Z., nie stosuje się przepisów dotyczących analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynikających z art. 61 ust. 1 – 5 powyższej ustawy. A. P. jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni ponad 12 ha fizycznych użytków rolnych w gminie B.., natomiast średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w tej gminie wynosi ok. 9 ha. Jednocześnie Kolegium wskazało, iż na mapie zasadniczej stanowiącej załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy zaznaczone zostały linie rozgraniczające teren przeznaczony pod projektowane inwestycji. W treści decyzji wskazano, iż przy sytuowaniu budynków stosuje się rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, natomiast kwestia konkretnej lokalizacji budynków na terenie nieruchomości jest rozstrzygana na etapie postępowania związanego z wydaniem pozwolenia na budowę. W opinii organu wadliwe pouczenie stron o przysługujących im prawach nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Zarzut, że strona nie otrzymała załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi rażącego naruszenia prawa, bowiem strona miała możliwość zapoznania się z aktami sprawy na każdym etapie postępowania. Kolegium nie dopatrzyło się rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy. Pismem z dnia (...) 2008 r. J. A. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. o ponowne rozpatrzenie sprawy z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia (...) 2007 r. W uzasadnieniu podtrzymano zarzuty dotyczące braku określenia w decyzji warunków technicznych, jakim odpowiadać muszą silosy oraz braku umiejscowienia, na dołączonym do decyzji załączniku graficznym, linii rozgraniczających teren inwestycji, jak również brak doręczenie J. A. powyższego załącznika oraz części tekstowej i graficznej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie poinformowało strony o trybie, w jakim zapadła decyzji odmawiająca stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, wadliwie wskazało datę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oraz nie poinformowało wszystkich osób będących stronami w sprawie o jego wszczęciu. Jednocześnie Kolegium dopuściło się naruszenia art. 10 kpa poprzez nie zawiadomienie strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie. Decyzją z dnia (...) 2008 r., nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. postanowiło utrzymać w mocy swoją decyzję z dnia (...) 2008 r. Kolegium podtrzymało stanowisko, iż z uwagi na wielkość działki, co do której wystąpiono o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, nie było konieczności sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ podkreślił, iż na mapie zasadniczej stanowiącej załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy zaznaczone zostały linie rozgraniczające teren przeznaczony pod projektowane inwestycji, a kwestia konkretnego usytuowania budynków na terenie nieruchomości będzie rozstrzygana na etapie postępowania związanego z wydaniem pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutu nie doręczenia graficznego załącznika do decyzji o warunkach zabudowy, organ wskazał, iż strona zapoznała się z nim, w trakcie trwania postępowania administracyjnego. Kolegium wskazało również, iż decyzja z dnia (...) 2008 r. została wydana na posiedzeniu niejawnym, o fakcie prowadzonego postępowania zawiadomione zostały pozostałe strony postępowania, zaś rozbieżność w datach wszczęcia postępowania wynikała z momentu otrzymania akt sprawy przez Kolegium. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. A., reprezentowany przez radcę prawnego G. W. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż decyzja o warunkach zabudowy nie wyjaśniła ponad wszelką wątpliwość, o jaki budynek gospodarczy chodzi, wskazując jednocześnie, że inwestycja ma polegać na budowie wiaty na słomę. Nie podano również, jakie silosy mają zostać wybudowane, w szczególności nie wskazano ich przeznaczenia, wielkości lub pojemności. Podtrzymano zarzuty dotyczące braku określenia odległości od działki sąsiedniej, w jakiej mogą zostać zlokalizowane silosy, braku linii rozgraniczających na załączniku graficznym decyzji o warunkach zabudowy, wadliwości pouczenia o przysługujących stronom prawach, nie sporządzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz braku jej doręczeniu skarżącemu. Skarżący podtrzymał również zarzuty dotyczące wadliwości postępowania toczącego się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w L. . W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenia. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, choć częściowo z przyczyn innych, niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Zaskarżona decyzja SKO w L. oraz poprzedzająca ją decyzja tegoż Kolegium z dnia (...) 2008 r. wydane zostały bez należytego rozważenia całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i jego oceny w aspekcie zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W ocenie Sądu przedstawione akta sprawy wskazują, iż w istocie decyzja Burmistrza B. z dnia (...) 2007 r. ustalająca dla A. P. warunki zabudowy dla budowy budynku gospodarczego i silosów na działce nr (...) w Z. wydana została z naruszeniem przepisów, które kwalifikować należałoby jako rażące naruszenie prawa. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy z dnia (...) 2007 r. był wadliwy – nie spełniał wszystkich wymogów formalnych przewidzianych w art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000. Jednocześnie zgodnie z pkt 2 lit b. art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przedmiotowym wniosku należy dokonać charakterystyki planowanej inwestycji poprzez określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, które musza zostać przedstawione zarówno w formie opisowej jak i graficznej, a także określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji. Podkreślić należy, że wniosek z dnia (...) 2007 r. nie zawierał kopii mapy zasadniczej z zaznaczoną granicą terenu objętego wnioskiem, nie zawierał graficznej charakterystyki planowej inwestycji. Część opisowa wniosku nie precyzowała powierzchni zabudowy budynku gospodarczego, ilości i charakterystycznych parametrów technicznych silosów, a także ich rodzaju (silosy na zboże i pasze, czy silosy na kiszonki). Burmistrz B. powinien był wezwać inwestora do uzupełnienia wniosku w trybie określonym w art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. Nieuzupełnienie wymienionych wad wniosku, w szczególności odnośnie planowanych silosów, w konsekwencji uniemożliwiało prawidłowe ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W przedmiotowej sprawie rozpatrzenie i załatwienie wniosku inwestora pomimo jego niekompletności doprowadziło do naruszenia jednej z głównych zasad postępowania administracyjnego – zasady prawdy obiektywnej z art. 7 kpa. Również sama decyzja o warunkach zabudowy z dnia (...) 2007 r. była dotknięta wadami. W treści powyższej decyzji jest mowa, w pkt. 3.3 o wiacie na słomę, co w ogóle nie było objęte wnioskiem inwestora. W decyzji nie zamieszczono żadnych uregulowań dotyczących silosów, w tym nie określono ich liczby, rodzaju, pojemności. Zagadnienie to ma kluczowe znaczenie dla dalszego postępowania w przedmiocie otrzymania decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem rzutuje na warunki techniczne, jakim muszą one odpowiadać. Określając warunki wynikające z przepisów odrębnych wskazano na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie wskazano zaś na rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 07.10.1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Na załączniku graficznym decyzji nie oznaczono linii zabudowy, pomimo treści punktu 3.1 decyzji. Z tego względu doszło do sprzeczności między częścią opisową i graficzną decyzji. Kwestionowana decyzja z dnia (...) 2007 r. nie spełnia więc wymogów przepisu art. 54 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Równocześnie w uzasadnieniu decyzji z dnia (...) 2007 r. Burmistrz zawarł rozważania dotyczące możliwości zlokalizowania poszczególnych obiektów planowanej inwestycji w granicy z działką sąsiednią. Wypowiedź organu w tej kwestii przyjęła charakter quasi rozstrzygnięcia, stanowczo wskazano na niedopuszczalność lokalizacji planowanych obiektów w granicy działki i na konieczność zachowania konkretnych odległości. Stanowiło to naruszenie wyłącznych uprawnień organów architektoniczno-budowlanych. Sąd zwraca uwagę, iż zgodnie z art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym jedynym organem władnym do określenia warunków technicznych, jakim odpowiadać musi planowana inwestycja, w tym również określenia jej lokalizacji na nieruchomości inwestora i odległości od granic działki, jest organ właściwy w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Określenie przez Burmistrza dokładnej lokalizacji planowanej inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy wykraczało poza zakres postępowania w przedmiocie wydania powyższej decyzji i naruszało kompetencję właściwych organów budowlanych. Sąd podkreśla, że kwestia warunków technicznych budynków i budowli może być rozpatrywana wyłącznie w trakcie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Burmistrz B. dopuścił się więc przy wydawaniu decyzji z dnia (...) 2007 r. naruszenia zasady praworządności z art. 6 kpa. Odnosząc się do zarzutów skarżącego, dotyczących wadliwego zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdzić należy, iż zgodnie z dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy powierzchnia gospodarstwa rolnego, na której planowana jest inwestycja przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Tym samym w przedmiotowej sprawie nie było konieczności sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1 – 5 powyższej ustawy. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż decyzję o warunkach zabudowy z dnia (...) 2007 r. organ administracji wydał z naruszeniem szeregu przepisów zarówno proceduralnych, jak i przepisów prawa materialnego, w tym z naruszeniem głównych zasad postępowania administracyjnego. Całokształt tych naruszeń daje uzasadnione podstawy do ich oceny jako rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W tej sytuacji zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. oraz poprzedzająca ją decyzja własna tegoż Kolegium z dnia (...) 2008 r., odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji z dnia (...) 2007 r., wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wady takie skutkować musiały uchyleniem obu decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. powinno rozpatrzeć wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza B. z dnia (...) 2007 r. mając na względzie uwagi poczynione wyżej. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia (...) 2008 r., nr (...). O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 wymienionej ustawy. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ B.Kamieńska /-/ E.Podrazik MK