I OSK 548/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędzia NSA del. Tomasz Zbrojewski Protokolant Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J., B. J., W. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Po 375/08 w sprawie ze skargi M. J., B. J., W. J. na decyzję Wojewody W. z dnia (...) marca 2008 r. nr (...) w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Wojewody W. na rzecz B. J., M. J., W. J. solidarnie kwotę 397 (trzysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Po 375/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. J., B. J., W. J. na decyzję Wojewody W. z dnia (...) marca 2008r. Nr (...) w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: pismem z dnia (...) listopada 1999 r. B. J. działając w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik pozostałych spadkobierców: W. J. i M. J. złożył wniosek o zwrot między innymi nieruchomości położonej w S. ul. (...), oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów: obręb (...) o pow. (...) m2, zapisanej w księdze wieczystej KW (...) jako własność Miasta i Gminy S., wywłaszczonej aktem notarialnym z dnia (...) kwietnia 1976 r. Rep. (...), na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64) z przeznaczeniem pod zalesienie, a to ze względu na niezrealizowanie celu wywłaszczenia. Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją nr (...) z dnia (...) sierpnia 2007 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w S. oznaczonej jako działka nr (...) o pow. (...) m2. W wyniku podziału powstały działki: nr (...) o pow. (...) m2, nr (...) o pow. (...) m2. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że celem podziału jest wydzielenie części oznaczonej numerem (...) gruntu zajętego już pod istniejący pas drogowy i przebiegającą w nim infrastrukturę techniczną. Wydzielane poszerzenie pasa drogowego będzie stanowić łączność gospodarczą z istniejącym pasem jezdni ulicy (...). Decyzja zatwierdzająca wskazany wyżej podział stała się ostateczna w dniu (...) września 2007 r. Starosta P. decyzją z dnia (...) listopada 2007 r., nr (...), na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 139, art. 140, art. 141, art. 142 ust. 1, art. 217 ust. 2, oraz art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) w punkcie pierwszym odmówił zwrotu nieruchomości położonej w S., oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów: obręb (...),o pow. (...) m2, zapisanej w księdze wieczystej KW (...) jako własność Miasta i Gminy S., odpowiadającej w części działce nr (...) o pow. (...) m2. Organ wskazał, że zgodnie z materiałem dowodowym zebranym w niniejszej sprawie, nieruchomość przejęta na rzecz Skarbu Państwa – Zarządu Zieleni Miejskiej w P. nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Przeprowadzone postępowanie administracyjne wykazało, że część gruntu zagospodarowana została ciągiem pieszym (chodnikiem), a na pozostałej części znajduje się boisko sportowe (wyasfaltowane), plac zabaw oraz urządzenia infrastruktury technicznej. W ocenie Starosty P. z uwagi na okoliczność, iż działka nr (...) o pow. (...) m2, zabudowana została chodnikiem, który stanowi integralną część drogi publicznej powiatowej nr (...), nie ma w świetle obowiązujących przepisów prawa możliwości zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Niedopuszczalne jest bowiem orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli nieruchomość objęta żądaniem wprawdzie okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (umowie sprzedaży nieruchomości), lecz w czasie orzekania o zwrocie stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000, Nr 71, poz. 838 ze zm.). Organ zauważył, że niemożliwość zwrotu tej działki wynika również z art. 2 a ust. 2 powołanej ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu i gminy. W związku z tym niemożliwe jest przekazanie drogi w całości lub w części osobom fizycznym. Wojewoda W. decyzją z dnia (...) marca 2008 r., nr (...), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Skargę na decyzję Wojewody W. wnieśli B. J., M.J. i W. J. tylko w zakresie rozstrzygnięcia mającego za przedmiot odmowę zwrotu działki nr (...), wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Organowi drugiej instancji zarzucono, że jedynie powtarza stwierdzenia organu pierwszej instancji o rzekomym wydzieleniu i zbudowaniu przed 1 stycznia 1999 r. drogi powiatowej. Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Po 375/08, Wojewódzki Sad Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę M. J., B. J., W. J. na decyzję Wojewody W. z dnia (...) marca 2008 r., podkreślił, że bezspornym w niniejszej sprawie jest, że skarżący są spadkobiercami J. J., A. J. i J. D., którzy na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego z dnia (...) kwietnia 1976 r. nr rep. (...) sprzedali w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., nr 10, poz. 64) na rzecz Skarbu Państwa – Zarządu Zieleni Miejskiej w P. działkę nr (...) oznaczoną wówczas jako działka nr (...), dla której prowadzono księgę wieczystą KW nr (...). Nie budzi także wątpliwości Sądu fakt, że działka nr (...) na podstawie decyzji Wojewody W. nr (...) z dnia (...) stycznia 1997 r. wydanej na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r., nr 32, poz. 191), stała się z mocy prawa własnością Gminy S. z dniem 27 maja 1990 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji z materiałów zgromadzonych w aktach niniejszej sprawy wynika, że działki nr (...) i (...) zostały użyte na cel inny niż określony w umowie o wywłaszczeniu, w związku z czym za prawidłowe uznać należy ustalenia organów administracyjnych. Sąd pierwszej instancji wskazał, że postępowanie dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowane zostało w rozdziale 6, Działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podstawowymi przepisami w tym zakresie są art. 136 i art. 137 tej ustawy. Pierwszy ze wskazanych przepisów stanowi w ust. 3, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 ustawy, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, zdaniem Sądu, że w świetle art. 137 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość oznaczoną jako działka nr (...) można uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, skoro pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, ani pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Wskazany w umowie sprzedaży z dnia 22 kwietnia 1976 r. cel w postaci przeznaczenia całej nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...) pod zalesienie nie został bowiem zrealizowany. Mając na uwadze późniejszy podział działki nr (...) na działki nr (...) i (...), Sąd przyjął, że powyższe stwierdzenie dotyczące niezrealizowania celu wywłaszczenia odnieść można do każdej z tych nieruchomości. Sąd wskazał, że o ile spełnienie przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości odnośnie działki nr (...) nie budzi wątpliwości i zostało prawidłowo rozstrzygnięte przez organy obu instancji, tak zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...) ze względu na fakt, że jest ona częścią drogi publicznej, wymaga odniesienia się także do przepisów innych ustaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przypomniał, że stan faktyczny w niniejszej sprawie wskazuje, iż nieruchomość oznaczona jako działka nr (...) została zabudowana chodnikiem wchodzącym w skład drogi powiatowej nr (...). Natomiast zgodnie z art. 4 pkt 6 ustawy o drogach publicznych, chodnik jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pieszych, stanowi więc jeden z elementów drogi rozumianej, w myśl art. 4 pkt 2 tej ustawy, jako budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno – użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Sąd wskazał także, iż art. 2a ust. 2 powołanej ustawy o drogach publicznych stanowi, że drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że z akt niniejszej sprawy jednoznacznie wynika, iż nieruchomość oznaczona nr (...) znajduje się w obrębie pasa drogowego drogi powiatowej nr (...). Zdaniem Sądu z akt sprawy wynika także, iż przedmiotowa ulica (...) jest częścią drogi publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy o drogach publicznych. Skoro zatem droga nr (...) jest drogą powiatową wymienioną w art. 2 ust. 1 pkt 3 wskazanej wyżej ustawy, to ulica (...) zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy należy do tej samej kategorii. Odnośnie podnoszonego przez skarżących zarzutu w oparciu o art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami, Sąd wskazał, że został on uznany za niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 2 oraz z art. 7 Konstytucji RP, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt K 6/05. Zgodnie z tym wyrokiem wymieniony wyżej przepis stracił moc z dniem 9 kwietnia 2008 r. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną złożyli B. J., M. J. i W. J., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o jego uchylenie w całości i uchylenie w całości decyzji Wojewody W. z dnia (...) marca 2008 r. oraz uchylenie decyzji Starosty P. z dnia (...) listopada 2007 r. w zakresie pkt 1. W każdym z rozstrzygnięć wniesiono o zasądzenie od Wojewody W. solidarnie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: a) art. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 4 pkt 6 i art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez niewłaściwe zastosowanie, wskutek przyjęcia przez Sąd nietrafnego poglądu, że działka nr (...) weszła z dniem 1 stycznia 1999 r. w skład drogi publicznej; b) art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, poprzez niewłaściwe zastosowanie, albowiem nieruchomość nr (...) nie jest drogą publiczną; c) art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną uzasadnia odmowę zwrotu nieruchomości oraz której istnienie można uzasadnić w kategoriach podobnych, jak te wskazane w art. 229 tej ustawy, pomimo tego, że ustawodawca przewidział jedynie dwa wyjątki od zasady zwrotu nieruchomości, jeśli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu; 2) naruszenie przepisów postępowania: a) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez brak rozważenia, czy w wyroku oddalającym skargę organ prawidłowo ustalił, że działka gruntu nr (...) z dniem 1 stycznia 1999 r. weszła w skład drogi publicznej i pominięcie przy ocenie dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, to jest: - dokumentacji udostępnionej przez Wydział Administracji Architektoniczno – Budowlanej Starostwa Powiatowego w P. (...), - decyzji Starosty P. z dnia (...) sierpnia 2001 r., nr (...), Zarząd Gminy S. o pozwoleniu na budowę, - wykazu zmian gruntowych oraz wypisu z rejestru gruntów sporządzone na dzień (...) lipca 2007 r. dla działki o nr (...), - pisma Zarządu Dróg Miejskich w Poznaniu z dnia (...) czerwca 2001 r.; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na oddaleniu skargi w następstwie nieuwzględnienia całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, który pozwoliłby Sądowi pierwszej instancji na stwierdzenie, że działka nr (...) nigdy nie była działką drogową i nie weszła w skład drogi publicznej, c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 powołanej wyżej ustawy, poprzez brak całościowej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Wojewody W., a w szczególności oceny prawidłowości i kompletności ustaleń faktycznych organu drugiej instancji w zakresie, w jakim przyjął, że nieruchomość nr (...) położona w S. weszła w skład drogi publicznej w dniu 1 stycznia 1999 r., d) art. 151 wskazanej wyżej ustawy w związku z art. 7, 77 § 1, art. 80, 107 § 3 k.p.a., polegające na niezasadnym oddaleniu skargi przez Sąd wskutek podzielenia zapatrywań Wojewody W. w zakresie, w jakim stwierdził, że nieruchomość nr (...) stanowi część drogi publicznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji błędnie ustalił datę, w której B. J., działając w imieniu własnym oraz W. J. i M. J., złożył wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Wniosek taki bowiem został złożony już w dniu 3 listopada 1997 r., co wynika zarówno z decyzji Wojewody W. z dnia (...) marca 2008 r., jak i decyzji Starosty P. z dnia (...) listopada 2007 r. W związku z tym, wszelkie działania faktyczne lub prawne w stosunku do działek gruntu nr (...) oraz (...) podjęte po dniu 3 listopada 1997 r. nie mogą mieć wpływu na stan faktyczny, bądź prawny nieruchomości, której zwrotu domagają się skarżący. Natomiast żaden z organów administracyjnych, ani też Sąd, nie wskazał podstawy uznania działki (...) za drogę publiczną na dzień złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, czyli 3 listopada 1997 r. Wskazano, że z dokumentacji udostępnionej przez Wydział Administracji Architektoniczno – Budowlanej Starostwa Powiatowego w P., że dopiero na podstawie decyzji Starosty P. z dnia (...) sierpnia 2001 r., nr (...), Zarząd Gminy S. otrzymał pozwolenie na budowę "nawierzchni jezdni i chodników w ulicy (...)", przy czym decyzja ta nie obejmowała swym zakresem spornej działki gruntu nr (...) i dotyczyła tylko ulicy (...). Również w wykazie zmian gruntowych oraz wypisie z rejestru gruntów sporządzonych na dzień 30 lipca 2007 r. dla działki o nr (...) widnieje oznaczenie "R" (rola). Autorzy skargi kasacyjnej zwrócili uwagę, że Sąd pierwszej instancji pominął też znajdujące się w aktach sprawy pismo Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia (...) czerwca 2001 r., ( ...), z którego wynika, że działka nr (...) "zgodnie z wypisem nie jest to działka drogowa". Zdaniem skarżących kasacyjnie uszedł również uwadze Sądu pierwszej instancji fakt, że w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia (...) sierpnia 2007 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w S. oznaczonej jako działka nr (...), na mocy której powstały działki nr (...) i (.....), nie zmieniono sposobu ich zagospodarowania. Podniesiono, że nawet gdyby uznać zasadność wywodu Sądu pierwszej instancji, to ewentualne zajęcie nieruchomości pod pas drogowy - a więc zaliczenie do obszaru znacznie większego niż droga - nie powoduje wyjęcia nieruchomości z obrotu prawnego na podstawie art. 2a ustawy o drogach publicznych. Zakwestionowano pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, że fakt, iż działka nr (...) jest częścią drogi publicznej, spowodował konieczność zastosowania przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, na mocy przepisu art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie skarżących kasacyjnie Sąd pierwszej instancji dokonał także błędnej interpretacji art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro bowiem zasadą jest roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to, zdaniem skarżących, uznać należy, że norma wyrażona w art. 229 tej ustawy, przewidująca wyjątki od ustanowionej zasady, nakłada na organ administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości jakichkolwiek odstępstw od treści zawartej w art. 229 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skargą kasacyjna jest zasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Wobec tego w pierwszej kolejności podlega rozpoznaniu zarzut odnoszący się do uchybień procesowych. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania prawidłowości subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazać należy, iż brzmienie tego przepisu nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów postępowania, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Co zaś do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to przypomnieć należy, że przepis ten stanowi, iż wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że gdy granice zaskarżenia nie pokrywają się z granicami rozpoznania tego sądu, to sąd ten ma prawo, a nawet obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Zauważyć tu jednak należy, że sąd pierwszej instancji niezwiązany granicami skargi nie może przekroczyć tych granic sprawy administracyjnej i stosunku prawnego, w których skarga została wniesiona, nie może bowiem swoimi ocenami prawnymi "wkraczać" w sprawę nową w stosunku do tej, która była, albo powinna być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w nim aktów, przy czym termin "sprawa" występuje to w znaczeniu materialnym, a nie procesowym (por. Jan Paweł Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, str. 291). W związku z tym, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji ograniczony jest zakresem sprawy, a więc materialnym stosunkiem administracyjnoprawnym, który stanowił przesłankę wszczęcia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji. A więc to stosunek administracyjnoprawny wyznacza przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego i ramy tego postępowania, a badanie prawidłowości konkretyzacji tego stosunku jest istotą postępowania sądowoadministracyjnego i stwierdzenie spełnienia wszystkich istotnych wymagań tego procesu konkretyzacji stanowi w postępowaniu sądowoadministracyjnym podstawowy warunek uznania zaskarżonej decyzji za legalną. Tak więc zakresem rozpoznania sądu pierwszej instancji objęte są wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakiej fazie postępowania administracyjnego zostały wydane, jednak zawsze tylko w granicach stosunku administarcyjnoprawnego wyznaczającego daną sprawę administracyjną. Podkreślić przy tym należy, że Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli pod względem legalności zaskarżonego aktu nie ustala ponownie stanu faktycznego, a jedynie ocenia, czy organy administracji publicznej zgodnie z regułami postępowania administracyjnego, ustaliły ten stan, a następnie, czy prawidłowo zastosowały do poczynionych ustaleń przepisy prawa materialnego. Takiej oceny w niniejszej sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie dokonał Sąd pierwszej instancji. Podkreślić bowiem należy, że ustawa o drogach publicznych przewiduje, kiedy drogę uznaje się za drogę publiczną. Zatem pojęcie "droga" należało odnieść do przepisów ustawy o drogach publicznych klasyfikującej drogi publiczne według kategorii, a następnie klas. Jak natomiast wynika z akt niniejszej sprawy, nie zostało bezsprzecznie ustalone, czy działka nr (...) jest drogą publiczną, czy też nie. Stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że z dniem 1 stycznia 1999 r. przedmiotowa działka weszła w skład drogi publicznej – drogi powiatowej – jest, zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego, niewystarczające, zbyt ogólne i nie stwarza jasności rozstrzygnięcia. Nie można zatem uznać, że materiał dowodowy w sprawie został w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony. Tym samym należy dojść do wniosku, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem uznać należy, że zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134, jak również art. 141 § 4 i art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest usprawiedliwiony. W zaistniałej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, bowiem dopiero w sytuacji bezsprzecznie ustalonego stanu faktycznego można przejść do skontrolowania prawidłowości subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 wskazanej wyżej ustawy.