II SA/Sz 677/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2008r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę K. S. wnioskiem z dnia 23 kwietnia 2008 r. zwróciła się do Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o przyznanie jej zasiłku celowego na potrzeby bytowe (żywność, pościel, remont mieszkania). We wniosku tym strona wskazała na swoją trudną sytuację finansową i brak środków na jedzenie. Podała także, że jej rodzina jest niepełna, a gospodarstwo domowe tworzy wraz z synem Ł., który studiuje na pierwszym roku wyższej uczelni. W związku z podjętymi studiami, zaspokojenie potrzeb syna wzrosło pięciokrotnie i okoliczności te są znane organowi z urzędu. Z tych względów został zawarty "kontrakt socjalny" od 1 października 2007 r. do czerwca 2008 r. wyłącznie na zaspokojenie potrzeb syna. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. działający z upoważnienia Burmistrza Miasta S. decyzją z dnia 15 maja 2008 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 39 ust. 1, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), sprostowaną następnie postanowieniem z dnia 28 maja 2008 r., odmówił stronie przyznania pomocy we wnioskowanym zakresie. W uzasadnieniu swojej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, iż dochód rodziny wnioskodawczyni z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku wynosi 1.926,65 zł i jest wyższy od kryterium dochodowego stanowiącego kwotę 702,00 zł. Brak jest zatem podstawowej przesłanki do przyznania pomocy w formie zasiłku celowego. Jednocześnie organ ten uznał, że wobec stwierdzenia, iż w rodzinie występuje niepełnosprawność oraz bezrobocie, zachodzi szczególny przypadek, określony w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, który uzasadniałby przyznanie pomocy specjalnej. Jednakże ze względu na ograniczone środki finansowe Ośrodka, dużą liczbę osób i rodzin ubiegających się i uprawnionych do bezzwrotnych świadczeń, w pierwszej kolejności zaspokajane są podstawowe potrzeby osób pozostających bez źródeł dochodu, bądź z dochodem poniżej kryterium ustawowego. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że budżet Ośrodka na zadania własne gminy na 2008 r. wynosi 1.730.000,00 zł. Z kwoty tej pokrywany jest koszt wyżywienia dzieci w szkołach wynoszący ok. 200.000,00 zł, koszt pobytu dzieci w przedszkolach ok. 200.000,00 zł i koszt pobytu osób w domach pomocy społecznej ok. 300.000,00 zł. Po odliczeniu tych kwot, pozostaje kwota 1.030,00 zł, którą można przeznaczyć na pomoc w formie zasiłków celowych. Z uwagi na fakt, że z pomocy Ośrodka rocznie korzysta ok. 1.900 środowisk, na każde z nich przypada miesięczna kwota pomocy w wysokości ok. 50,00 zł. Mając powyższe na względzie, organ I instancji odmówił przyznania zasiłku celowego. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, K. S. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wskazując, że padła ofiarą dyskryminacji, a zaskarżona decyzja jest dla niej krzywdząca. Odwołująca się podniosła również, że koniecznym w niniejszej sprawie jest zbadanie, co wchodzi w skład źródeł dochodu jej dwuosobowej rodziny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 20 czerwca 2008 r., Nr [...], wydaną z powołaniem się na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 3 ust. 4 i art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, w pełni podzielając stanowisko organu pierwszej instancji. Uzasadniając zasadność podjętego rozstrzygnięcia, Kolegium powołało się na ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji w toku przeprowadzonego postępowania oraz wywiadu środowiskowego. Organ ten ustalił bowiem, że strona prowadzi dwuosobowe gospodarstwo wspólnie z niepełnosprawnym synem, a dochód rodziny z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku wynosił 1.926,65 zł. Na dochód ten składa się: dodatek mieszkaniowy w kwocie 224,63 zł, zasiłek pielęgnacyjny - 153,00 zł, zasiłek rodzinny - 68,00 zł, dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka - 170,00 zł, stypendium - 755,00 zł, renta rodzinna - 556,02 zł. Dochód na osobę w rodzinie wynosi zatem 963,33 zł i przekracza kryterium pozwalające na przyznanie zasiłku celowego, określone w art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej w kwocie 351,00 zł. W dalszej części uzasadnienia, Kolegium za prawidłowe uznało zarówno przyjęcie przez organ pierwszej instancji, że sprawa kwalifikuje się do uznania ją za szczególny przypadek, o którym mowa w art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, jak i odmowę przyznania tej pomocy, z uwagi na ograniczone środki finansowe Ośrodka. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z przepisami art. 3 ust. 4 ustawy, potrzeby osób i rodzin, korzystających z pomocy społecznej powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Oznacza to, że przyznanie pomocy uzależnione jest nie tylko od spełnienia przesłanek ustawowych, ale przede wszystkim od wielkości przyznanych z budżetu państwa środków finansowych na pomoc społeczną oraz ilości osób ubiegających się o przyznanie tej pomocy. Organ ten stwierdził, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w S. samodzielnie gospodaruje posiadanymi środkami finansowymi i musi gospodarować racjonalnie, to znaczy tak, aby wystarczyły one chociażby na częściowe zaspokojenie podstawowych i niezbędnych potrzeb bytowych. Ponadto Kolegium zaznaczyło, że w myśl art. 39 ustawy o pomocy społecznej, przyznanie zasiłku celowego nie stanowi obowiązku organu, który dokonuje analizy sytuacji faktycznej i prawnej składających wnioski o pomoc i w zależności od wyników tej analizy podejmuje decyzję. K. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na powyższą decyzję ostateczną, jako krzywdzącą. Strona zarzuciła Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w K. oraz Kierownikowi Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. pominięcie w sprawie istotnych okoliczności, które miały wpływ na ustalenie wysokości jej dochodu i, w konsekwencji, na wynik całej sprawy. Skarżąca wskazała, że zawarty dwukrotnie "kontrakt socjalny" z dnia 18 października 2007 r. i 14 kwietnia 2008 r. miał na celu rozwiązanie trudnej sytuacji życiowej jej syna Ł., studenta Politechniki K. Środki uzyskane z tych "kontraktów" nie stanowiły dochodu strony w miejscu jej zamieszkania, lecz były dochodem jej syna w miejscu jego zamieszkania, tj. akademiku w K. Wobec tego, zakwestionowała stanowisko organów obu instancji, które za źródło jej dochodów uznały stypendium socjalne przyznane synowi przez uczelnię na okres dziewięciu miesięcy. Takie działanie organów strona uznała za "dyskryminację rodzica". Podkreśliła przy tym, że stypendium socjalne, niewypłacane w miesiącach od lipca do września 2008 r., nie stanowi stałego dochodu, a jedynie dochód okresowy "na utrzymanie syna Ł.". Zdaniem skarżącej z powyższego wynika, że "koszt utrzymania studenta i otrzymane środki pieniężne na ten cel od trudnej sytuacji życiowej oraz nie przyznane środki pieniężne na remont mieszkania są to całkiem odrębne sprawy, które okoliczności sprawy zostały pominięte". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem. Zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej uregulowane zostały w ustawie z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U., Nr 64, poz. 593 ze zm.). W świetle przepisów art. 2 i 3 tej ustawy celem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia podstawowych potrzeb i przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, a także umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3). Z przepisów tych wynika zatem, że odpowiednie organy powołane do tego mają za cel udzielanie potrzebującym pomocy, a nie otaczanie ich stałą opieką i to w takim rozmiarze, o jaki wnioskują. Skarżąca w dniu 23 kwietnia 2008 r. wniosła o przyznanie zasiłku celowego na potrzeby bytowe (żywność, pościel, remont mieszkania) tj., o pomoc przewidzianą w art. 39 ust. 1 ustawy, który stanowi, że "W celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu". Tak więc wniosek skarżącej o przyznanie pomocy na żywność, pościel, remont mieszkania (o ile będzie do drobny remont), mieści się w katalogu zasiłków celowych, gdyż bez wątpienia jest niezbędną potrzebą bytową umożliwiającą życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Jednak, aby strona mogła skorzystać z formy takiej pomocy muszą zaistnieć ustawowe i obiektywne przesłanki jej udzielenia. Przesłanki do udzielenia pomocy społecznej ustawodawca zamieścił w art. 7 tej ustawy. Zawarty we wskazanym przepisie katalog "trudnych sytuacji życiowych" jest przykładowy, a wystąpienie ich powoduje domniemanie, że pomoc jest potrzebna i należy przeprowadzić postępowanie w celu ustalenia czy tak rzeczywiście jest. Ponadto warunkiem koniecznym do uzyskania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej jest również spełnienie przez osobę ubiegającą się o pomoc, przesłanki dochodowej tzw. kryterium dochodowego, określonego kwotowo w art. 8 tej ustawy. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 78 i 91, przysługuje rodzinie, w której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (to jest 316 zł na osobę w rodzinie – art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy). W myśl ustępu 3 tego artykułu za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1. miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2. składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3. kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Zgodnie z art. 8 ust. 4 tej ustawy, do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, wartości świadczeń w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007r. Należy też dodać, że decyzja w przedmiocie przyznania zasiłku celowego podejmowana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że w przypadku spełnienia przesłanek do przyznania tego zasiłku, w tym również kryterium dochodowego, organ może ale nie musi przyznać żądany zasiłek celowy. Ten luz decyzyjny nie oznacza jednak dowolności, organ zawsze musi przeprowadzić dokładne postępowanie wyjaśniające i przedstawić jego ocenę oraz podać przyczyny odmowy przyznania zasiłku celowego. Ponadto ustawodawca w art. 41 ustawy o pomocy społecznej postanowił, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1. specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzepraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2. zasiłek okresowym, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. W ocenie Sądu wydana decyzja w pełni odpowiada powyższym regułom. Skarżąca składając wniosek w dniu 23 kwietnia 2008r. o przyznanie zasiłku celowego, podała że prowadzi wspólne gospodarstwo z synem Ł., potwierdziła to również podczas przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w dniu 29 kwietnia 2008r. Zgodnie z przytoczonym art. 8 ust. 3 ustawy, należało zatem ustalić dochód rodziny, który jest sumą przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku tj. z marca 2008r., bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. Tak też uczynił organ I instancji, prawidłowo ustalając, że na dochód składa się: dodatek mieszkaniowy w kwocie 224,63 zł, zasiłek pielęgnacyjny 153 zł, zasiłek rodzinny 68 zł, dodatek z tytułu samotnego wychowania dziecka 170 zł, stypendium w kwocie 755 zł i renta rodzinna 556,02 zł, łącznie dochód rodziny wyniósł 1.926,65 zł, i przekroczył kryterium dochodowe wynoszące 351 zł na osobę w rodzinie. Podkreślenia wymaga, że definicje dochodu rodziny oraz dochodu na osobę rodzinie nie posługują się pojęciami takimi jak dochód stały lub dochód okresowy. Dla ustaleń w przedmiocie dochodu bierze się pod uwagę przewidziane definicją ustawową składniki z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, nie bada się natomiast jak długo miesięczne przychody będą trwały. Dlatego bezprzedmiotowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są wywody skargi wskazujące na okresowy, a nie trwały charakter stypendium uzyskiwanego przez syna skarżącej. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych skoro dochód na osobę przekroczył kryterium dochodowe, nie było podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ I instancji z uwagi na niepełnosprawność syna skarżącej i Jej wieloletnie bezrobocie rozpatrzył wniosek strony pod kątem przyznania specjalnego zasiłku celowego o jakim mowa w art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Po analizie sytuacji skarżącej i możliwości finansowej Ośrodka (szczegółowo przedstawionej w uzasadnieniu) organ ten doszedł do wniosku, że nie zachodzą podstawy do przyznania tego świadczenia. Stawiany skargą zarzut niesprawiedliwości takiego rozstrzygnięcia jest chybiony. Zarzut ten skarżąca wyprowadziła ze swoistego sposobu interpretowania dochodu członków rodziny składającego się na dochód tej rodziny. Podkreślenia wymaga, że jak wynika to z akt administracyjnych, zarówno dla potrzeb dodatku mieszkaniowego jak i uzyskania zasiłku celowego skarżąca wykazywała prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego z synem studentem. Jest oczywiste, że syn skarżącej jako osoba pełnoletnia mógłby nawet będąc studentem usamodzielnić się i prowadzić odrębne od skarżącej gospodarstwo domowe. O tym jak funkcjonują w rodzinie pełnoletnie dzieci decyduje przede wszystkim wola rodziców i pełnoletnich dzieci. Zarówno fakt, że syn skarżącej czasowo mieszka w akademiku i uzyskuje świadczenia jako student, jak również okoliczność zawarcia z nim kontraktu socjalnego – jak twierdzi skarżąca "w celu rozwiązania trudnej sytuacji życiowej syna" -, nie upoważniały organu do przyjęcia odmiennego stanowiska niż wynikało ono z twierdzeń skarżącej na okoliczność, że jej rodzina składa się z jej samej i syna Ł. Jeśli zatem skarżąca konsekwentnie wykazywała – o czym świadczy choćby wywiad środowiskowy, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem Ł., to w świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej nie istnieje podstawa prawna do dokonywania oceny faktycznego rozdziału środków składających się na dochód rodziny, bowiem ustawodawca w art. 6 pkt 3 i 4 definiując pojęcia dochód rodziny i dochód na osobę w rodzinie nie przewidział okoliczności tego rodzaju. Jak już była o tym mowa wyżej, do dochodu rodziny ustalonego na podstawie art. 8 ust. 3, nie wlicza się – z mocy ust. 4 – między innymi jednorazowego świadczenia socjalnego. Z akt administracyjnych wynika, że wśród składników dochodu rodziny skarżącej nie wymieniono jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego. W tej sytuacji wywody skargi, że do dochodu tego zaliczono składniki, które nie powinny go tworzyć, są bezpodstawne. Nie znajdują również oparcia w prawie twierdzenia, że uzyskiwane przez syna dochody w postaci stypendiów z uczelni stanowią wyłącznie jego dochód i że nie powinny być brane pod uwagę przy ustalaniu dochodu rodziny i dochodu przypadającego na członka rodziny, skoro według konsekwentnych oświadczeń skarżącej syn prowadzi z nią wspólne gospodarstwo. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.