II SA/Lu 683/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi Spółki A w K. na decyzję Wojewody z dnia 10 [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., ([...]) Wojewoda działając na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (teks jedn. Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 151 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2007 r. ([...]), wydaną w trybie wznowieniowym, którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2006 r. ([...]) w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Grupie Inwestycyjnej Sp. z o. o. w K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego z wewnętrznymi instalacjami i zjazdem, na działce Nr [...] i części pasa drogowego ul. L. w K. oraz orzeczono o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Inicjatorem postępowania wznowieniowego był Z.S.. Jako strona postępowania złożył pismo z dnia 6 listopada 2006 r., w którym wystąpił do organu z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie ww. pozwolenia na budowę, wskazując na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2006 r., stwierdzającą nieważność decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2005 r. ([...]) dotyczącej przedmiotowej inwestycji. Organ odwoławczy uznał, iż przyczyna wznowienia podana przez wnioskodawcę mieści się w dyspozycji art. 145 § 1 k.p.a., w związku z czym Prezydent Miasta prawidłowo wydał postanowienie z dnia [...] grudnia 2006 r., którym wznowił postępowanie w omawianej sprawie. Stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2005 r. o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie wywołuje skutku automatycznie, a daje jedynie podstawę do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie pozwolenia na budowę tej inwestycji w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. W ocenie organu, stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2005 r. ustalającej warunki zabudowy doprowadziło do powstania stanu faktycznego i prawnego, w którym wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę ww. inwestycji nie jest możliwe z uwagi na obowiązujące, zarówno w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2006 r. jak również aktualnie, przepisy art. 32, art. 33, art. 34 oraz art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane. W jego ocenie zatem, organ pierwszej instancji prawidłowo orzekł o uchyleniu swojej dotychczasowej decyzji z dnia [...] maja 2006 r. i odmówił zatwierdzenia projektu oraz udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2007 r. złożyła Grupa Inwestycyjna wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2007 r. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 8, art. 149 § 2 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.) poprzez przyjęcie, że została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2006 r. ustalająca warunki zabudowy dla ww. omawianej inwestycji, w oparciu o którą zostało wydane pozwolenie na budowę. Zdaniem strony skarżącej decyzja ustalająca warunki zabudowy jest ważna i podlega wykonaniu, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2007 r. (sygn. akt II SA/Rz 496/07) wstrzymał wykonanie ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2006 r. ([...]), którą Kolegium orzekło o utrzymaniu w mocy swej decyzji z dnia [...] października 2006 r. ([...]) o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2005 r. ustalającej warunki zabudowy. Wstrzymanie wykonania decyzji SKO oznacza bowiem, że nie wywołuje ona skutków prawnych wynikających z zawartego w niej rozstrzygnięcia, tzn. decyzja ta nie pozbawia decyzji o warunkach zabudowy waloru ważności. Strona wniosła także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 61 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na wstępie należy wskazać, że organy administracji prawidłowo wznowiły postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę w niniejszym postępowaniu. Stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie której została wydana decyzja w innej sprawie, stanowi podstawę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. (por. teza druga wyroku NSA z dnia 20 sierpnia 1999 r., IV SA 36/99 – LEX nr 47811). Pozwolenie na budowę jest wydawane bowiem na podstawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, co w kontekście wymogów określonych w przepisie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w przypadku stwierdzenia nieważności takiej decyzji, może stanowić przesłankę wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 1999 r., IV SA 238/97 – LEX nr 46686). Wznowienie postępowania prowadzi z kolei do wydania decyzji na gruncie art. 151 § 1 k.p.a., co w przypadku stwierdzenia podstaw do uchylenia poprzedniej decyzji wymaga podjęcia nowej decyzji, rozstrzygającej o istocie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekając o nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy stwierdziło, że decyzja powyższa dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nastąpiło z pominięciem warunków wynikających z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu. Niezależnie od literalnego brzmienia art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., nie wymieniającego bezpośrednio stwierdzenia nieważności jako przyczyny wznowienia, w ocenie Sądu trafne jest stanowisko doktryny przyjmujące, iż wskazanie w tym przepisie na uchylenie lub zmianę decyzji, od której uzależnione jest wydanie decyzji podlegającej ocenie z punktu widzenia spełnienia przesłanki wznowieniowej, obejmuje także stwierdzenie jej nieważności (por. B.Adamiak, J.Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 658-659 oraz powołany tam wyrok SN z dn. 5 lipca 1996 r., III ARN 21/96, OSN 1997, poz. 32). Stwierdzając nieważność decyzji organ administracji wskazuje na ciężką wadliwość decyzji, obarczającą ją od dnia wydania, czyli ze skutkiem ex tunc. Rozstrzygający dla oceny czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stan prawa w dniu wydania tej decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji tego prawa (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 1997 r., III SA 1134/96, ONSA 1998, Nr 3, poz. 101). Poza tym organ administracyjny, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1987 r., IV 393/87, ONSA 1990, Nr 1, poz. 1 oraz wyrok SN z 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSN 1996, Nr 18, poz. 258). Nie ulega wątpliwości, że skutek stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy będzie istotny i decydujący dla wyniku postępowania w sprawie o zatwierdzenie projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Przepis art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nakłada na podmiot ubiegający się o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązek dołączenia do wniosku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Taki podmiot zamierzając przystąpić do realizacji inwestycji, w pierwszej kolejności powinien wystąpić o wydanie takiej decyzji do właściwego miejscowo organu administracji publicznej, a następnie dołączyć ją do wystąpienia o pozwolenie na budowę. Niedopuszczalne jest bowiem wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na wniosek podmiotu, który nie dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej na rzecz wnioskodawcy (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 1999 r., IV SA 536/97). Wyeliminowanie z obrotu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi wystarczającą podstawę do uznania, iż decyzja o pozwoleniu na budowę powinna zostać uchylona. Wobec braku w obrocie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie może zostać wydana nowa decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielająca pozwolenia na budowę. Udzielenie pozwolenia na budowę w takich warunkach naruszałoby wskazany wyżej przepis ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie fakt niezakończenia robót budowlanych realizowanych w wyniku udzielonego wcześniej pozwolenia na budowę, uniemożliwia umorzenie postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę na tym etapie, z powodu jego bezprzedmiotowości. Rozwiązaniem zgodnym z przepisami prawa jest zatem podjęcie na gruncie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. merytorycznej decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu oraz udzielenia pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy prawidłowo zatem w zaskarżonej decyzji utrzymał decyzję pierwszoinstancyjną, orzekającą w powyżej wskazany sposób. Odnosząc się do innych argumentów podniesionych w skardze, należy podkreślić, że fakt wydania w przedmiotowej sprawie, już po wydaniu zaskarżonej decyzji, postanowienia przez WSA w Rzeszowie, orzekającego o wstrzymaniu decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o warunkach zabudowy, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Sąd oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji przyjmuje stan prawny oraz stan faktyczny istniejący w czasie jej podejmowania (por. np. B.Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze 2005, s. 317-318, J.P.Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2006, s. 290). Z akt administracyjnych jednoznacznie wynika zaś, że ww. postanowienie Sądu zostało wydane 4 września 2007 r., natomiast decyzja pierwszoinstancyjna Prezydenta Miasta o odmowie udzielania pozwolenia na budowę - w dniu [...] lutego 2007 r., a zaskarżona decyzja odwoławcza Wojewody - w dniu [...] sierpnia 2007 r. W dniu tym zatem pozostawała w obrocie decyzja SKO z dnia [...] listopada 2006 r. o utrzymaniu w mocy własnej decyzji z dnia [...] października 2006 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia [...] sierpnia 2005 r. Inwestor nie mógł zatem legitymować się ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy w dniu wydawania zaskarżonej decyzji. Nawet gdyby przyjąć, że wstrzymanie wykonania decyzji SKO postanowieniem WSA W Rzeszowie ma znaczenie dla orzekania przez organ administracyjny o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, to i tak fakt wydania postanowienia w tej sprawie przez WSA w Rzeszowie w dniu 4 września 2007 r., a więc już po wydaniu zaskarżonej decyzji ostatecznej, przesądza o braku takiego wpływu w przypadku postępowania kontrolowanego w wyniku wniesienia niniejszej skargi. Nie ma także znaczenia dla oceny prawnej zarzutów wskazanych w skardze fakt, iż wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 26 lutego 2008 r. (II SA/Rz 496/07) decyzja SKO z dnia [...] listopada 2006 r. oraz decyzja ją poprzedzająca zostały uchylone (z powodu doręczenia obu decyzji stronie a nie pełnomocnikowi strony), a w wyniku tego orzeczenia SKO, rozpatrując sprawę po wydaniu wyroku przez WSA w Rzeszowie, stwierdziło ponownie decyzja z dnia [...] września 2008 r. nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2005 r. ustalającej warunki zabudowy. Ocenie prawnej Sądu w związku z rozpatrzeniem niniejszej skargi podlega bowiem decyzja odmawiająca udzielenia pozwolenia na budowę w stanie prawnym obowiązującym i stanie faktycznym istniejącym w dacie jej podejmowania. W tym zakresie zaś miarodajne są uregulowania wskazanych wyżej przepisów ustawy Prawo budowlane (zwłaszcza jej art. 33 ust. 2 pkt 3) oraz art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w kontekście omówionych wyżej skutków, jakie powoduje każde stwierdzenie nieważności decyzji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie mógł, w kontekście poczynionych rozważań i wskazanych argumentów, stwierdzić niezgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.