III SA/Wr 86/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała, Sędziowie Asesor WSA Olga Białek, Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca), Protokolant Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa P. z dnia [...]., Nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji rolnictwa we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem kosztów postępowania; III. orzeka, że decyzje wymienione w punkcie I nie podlegają wykonaniu. A. M. wniósł o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, za rok [...]. Ponieważ wniosek dotyczył wielu działek geodezyjnych, które zostały także objęte podobnym wnioskiem innej osoby (E. F.), zarządzono przeprowadzenie kontroli na miejscu, która miała być przeprowadzona w gospodarstwie strony, w dniu [...].. W pokontrolnym protokole figurują kilkakrotne adnotacje o następującej (lub podobnej) treści: "producent rolny uniemożliwił przeprowadzenie kontroli". Nadto znajduje się tam stwierdzenie, że "producent rolny odmówił podpisania protokołu". Do protokołu dołączono notatkę służbową datowaną na dzień [...]., w której Inspektor Kontroli na Miejscu opisał okoliczności swojej wizyty w gospodarstwie A. M.. W dniu [...]Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restruktruryzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. wydał decyzję [...]., w której odmówił przyznania wnioskowanych płatności. W końcowym fragmencie uzasadnienia takiego rozstrzygnięcia, po przedstawieniu przebiegu postępowania wyjaśniającego i podjętych w jego ramach czynności, organ pierwszej instancji wywiódł, iż: "Uniemożliwienie przez p. A. M. przeprowadzenia kontroli w gospodarstwie jest sprzeczne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa wspólnotowego, wymienionymi w podstawie prawnej niniejszej decyzji. Producent miał tego świadomość, podpisując wniosek (...). W w/w wniosku, w jego dziale IX – oświadczenia i zobowiązania, producent zobowiązał się m.in. do udostępnienia osobom upoważnionym do wykonywania czynności kontrolnych wstępu na teren gospodarstwa rolnego, a także do okazania wszystkich dokumentów potwierdzających dane zawarte we wniosku o przyznanie płatności ONW". Pierwszoinstnacyjne orzeczenie zostało utrzymane w mocy decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego we W. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, z dnia [...].., Nr [...]., wydaną po rozpatrzeniu odwołania strony wnioskującej o przyznanie płatności. W obszernym uzasadnieniu tej decyzji organ drugiej instancji podkreślił zwła-szcza, że zasadnicze znaczenie w analizowanej sprawie ma interpretacja i zastosowanie art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, zgodnie z którym, wnioski o przyznanie pomocy, których kontrola dotyczy, są odrzucane, jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR uznał za okoliczność bezsporną, iż wnioskodawca uniemożliwił przeprowadzenie kontroli na miejscu, w związku z czym zasadne było zastosowanie przywołanego przepisu rozporządzenia Nr 796/2004. Organ rozważał co prawda, "czy decyzja w sprawie wniosku Strony (...) nie powinna w istocie w sentencji wskazywać, iż wniosek ten uległ odrzuceniu, co nie zmienia faktu, że producent rolny pozbawiony jest w takiej sytuacji wsparcia finansowego, a zatem decyzja nr [...].z dnia [...].roku jest prawidłowa". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. zainteresowany opisał przede wszystkim szeroko tło sporu o tytuł prawny do działek objętych jego wnioskiem i – równocześnie – podobnym wnioskiem złożonym przez wspomnianą już wcześniej, inną osobę. Wyjaśnił ponadto okoliczności towarzyszące kontroli, która miała być przeprowadzona w dniu [...].. Do tych ostatnich okoliczności ustosunkował się ponadto pełnomocnik skarżącego w piśmie datowanym na dzień [...]. (k. [...].akt tutejszego Sądu w sprawie [...]. które skład orzekający dopuścił jako dowód w niniejszej sprawie), w którym wyrażono zapatrywanie, iż nie doszło w istocie do uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli. Strona skarżąca wniosła w konsekwencji o uchylenie decyzji organów obu instancji i o zasądzenie kosztów. W odpowiedziach: na skargę oraz na pismo pełnomocnika skarżącego z dnia [...]. (ta druga odpowiedź znajduje się również w aktach tutejszego Sądu w sprawie [...].) strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Stanowisko to zostało podtrzymane przez pełnomocnika organu drugiej instancji na rozprawie sądowej przeprowadzonej w dniu [...].. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez uprawnione do tego organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania innych reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż zaskarżone decyzje organów obu instancji nie mogły być utrzymane w obrocie prawnym. Organy nie załatwiły wniosku strony merytorycznie. Jak wynika z uzasadnienia obuinstancyjnych decyzji, jedyną podstawę odmowy przyznania żądanych przez zainteresowanego płatności stanowiło stwierdzenie, że uniemożliwił on przeprowadzenie zarządzonej kontroli na miejscu (w jego gospodarstwie). Przedmiotem rozpoznawanego sporu sądowoadministracyjnego jest więc w istocie wyłącznie kwestia dopuszczalności (niedopuszczalności) zastosowania w rozpoznawanym przypadku art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE. L. 04.141.18 ze zm.). Przepis ten przesądza o tym, że "Wnioski o przyznanie pomocy, których kontrola dotyczy, są odrzucane, jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu". "Odrzucenie" wniosku (niezależnie od proceduralnej formy, w jakiej czynność ta miałaby być dokonana: postanowienia/decyzji o odrzuceniu wniosku, czy też rozstrzygnięcia o odmowie przyznania wnioskowanej pomocy) byłoby zatem dopuszczalne wyłącznie po wykazaniu przez organy, że skarżący (lub jego przedstawiciel) w rzeczywistości skutecznie "uniemożliwił" (celowe podkreślenie składu orzekającego) swoim zachowaniem dokonanie planowanej kontroli. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie brak wystarczających dowodów, które uzasadniałyby pogląd, iż doszło do takiej właśnie sytuacji. Dowodu takiego nie mogą stanowić cytowane już wcześniej, ogólnikowe formuły, którymi posłużył się w protokole inspektor zamierzający przeprowadzić kontrolę na miejscu. Wbrew odmiennemu stanowisku organów, fakt "uniemożliwienia" kontroli nie wynika też wcale z notatki służbowej tegoż inspektora, zgodnie z którą: "Państwo M., w trakcie rozmowy, zostali przeze mnie poinformowani o zakresie przeprowadzonej kontroli, czyli: kontroli obszarowej oraz ONW. Ojciec Pana A. stanowczo oświadczył, że nic nie będę kontrolował, ponieważ brak dokumentacji dotyczącej opodatkowania gruntów uniemożliwia im stwierdzenie, które działki są ich własnością. Obecnie Państwo M. czekają na te dokumenty. Matka producenta oświadczyła, iż w momencie uzyskania dokumentów i złożenia wniosku na rok [...] umożliwią przeprowadzenie kontroli, a teraz nie chcą nikogo wprowadzić w błąd. Moje tłumaczenia, że kontrola dotyczy wniosku za rok [...]. nie przyniosły skutku. Ojciec producenta był bardzo zdenerwowany i wzburzony całą sytuacją. Po chwili rozmowy powiedział, że mnie zaraz ‘wyprosi’ z domu, używając przy tym wulgarnego słowa. Kazał mi wyjść jednak nie zrobiłem tego i poprosiłem żeby się uspokoił. Wytłumaczyłem Państwu M., że konsekwencją uniemożliwienia mi przeprowadzenia kontroli jest wykluczenie wniosku o przyznanie płatności. Nie zrobiło to na nich wrażenia wręcz się z tym zgodzili. Oświadczyli, że za poprzednie lata nie dostali pieniędzy, a sprawa jest w sądzie. Kiedy Pan A. M. chciał wyjść, poprosiłem go aby został ponieważ będzie potrzebny jego podpis na protokole, jednak on powiedział, że nic nie będzie podpisywał i wyszedł. W tym momencie rozmowa dobiegła końca i opuściłem dom Państwa M.". Z przytoczonego opisu wynika jedynie, że urzędnik zamierzający dokonać tzw. "kontroli na miejscu" ograniczył swoje czynności wyłącznie do rozmowy z zainteresowanym i z jego rodzicami, a wskutek ich postawy odstąpił od dalszych czynności, czyli od rzeczywistego przeprowadzenia kontroli, o której mowa. Dlatego też trzeba się w pełni zgodzić ze stanowiskiem prezentowanym w piśmie procesowym pełnomocnika strony skarżącej z dnia [...]., który zauważył, że takiej sytuacji nie można absolutnie kwalifikować jako "uniemożliwienie" dokonania kontroli. Słusznie bowiem podkreślono we wspomnianym piśmie, iż – w świetle stosownych przepisów prawa wspólnotowego – obecność producenta rolnego przy bezpośrednich czynnościach kontrolnych nie jest wcale wymagana. Wskazano w tym zakresie na postanowienia art. 28 tego samego rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, na podstawie którego (stosując art. 23 ust. 2) organy odmówiły przyznania wnioskowanych płatności. Trzeba przyznać, iż zwłaszcza zapisy przyjęte w ramach: art. 28 ust. 1 lit. "b" i lit. "e" oraz art. 28 ust. 2 pośrednio dowodzą trafności twierdzenia o możliwości (dopuszczalności) przeprowadzenia kontroli także bez udziału wnioskodawcy. W tym kontekście, godzi się jednak dodatkowo zauważyć – ponieważ uszło to uwagi obu stron niniejszego sporu sądowoadministracyjnego – że w dacie planowanej kontroli (tzn. w dniu [...].) funkcjonował jeszcze w obrocie art. 25 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, którego ust. 1 zdanie pierwsze promulgowało wprost zasadę przeprowadzania kontroli na miejscu "bez uprzedzenia", statuując w dalszej części tego samego ustępu wyjątki od tej reguły. Co prawda przepis art. 25 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 został skreślony nowelą do tego rozporządzenia, która weszła w życie z dniem 25 grudnia 2007 r. (a więc dużo później, niż zamierzona kontrola, do której w efekcie nie doszło), jednak z przepisów intertemporalnych tejże noweli wynika jednoznacznie, że do wniosków dotyczących pomocy, złożonych przed dniem 1 stycznia 2008 r. nowela nie ma zastosowania (zob. art. 1 pkt 7 i art. 2 rozporządzenia Komisji WE Nr 1550/2007 z dnia 20 grudnia 2007 r. zmieniającego rozporządzenie Komisji (WE) Nr 976/2004 – Dz. U. UE. L. z dnia 21 grudnia 2007 r.; 07. 337.79). W przedstawionym stanie prawnym obowiązującym w czasie rozpatrywania wniosku skarżącego i podejmowania przez organy obu instancji decyzji kontrolowanych obecnie przez Sąd, ewidentną powinnością inspektora było – mimo negatywnej postawy wnioskodawcy i jego rodziców – podjęcie próby dokonania bezpośrednich, faktycznych czynności sprawdzających na działkach, do których tytuł prawny stanowił przedmiot sporu. Nawet bowiem kontrola przeprowadzona bez udziału wnioskodawcy miałaby bez wątpienia pełny walor dowodowy, gdyby do niej doszło. Z drugiej strony, mogło się zdarzyć i tak, że zainteresowany (bądź jego rodzice) przeszkodziliby urzędnikowi w dokonaniu jakichkolwiek czynności, które realnie przedsięwziąłby. Dopiero jednak wtedy można byłoby mówić o "uniemożliwieniu" przeprowadzenia kontroli, w rozumieniu art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. Określenie to oznacza bowiem, że zainteresowany nie dopuszcza w istocie do kontroli, (także wówczas, gdy miałaby być ona dokonana bez jego udziału. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie – wobec niepodjęcia przez inspektora żadnej, konkretnej czynności zmierzającej bezpośrednio (kolejne, celowe podkreślenie Sądu) do wykonania powierzonego mu zadania weryfikacyjnego, postawa zainteresowanego (i bliskich mu osób) mogłaby być – ewentualnie – zakwalifikowana najwyżej jako "utrudnianie" kontroli. Należy mieć w związku z tym na uwadze i to, że bardzo restryktywne rozwiązanie przyjęte w art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 – stanowiące przecież oczywisty wyjątek od zasady merytorycznego rozpatrywania wniosków o przyznanie płatności – musi być interpretowane ściśle. Niedopuszczalna jest zaś z pewnością wykładnia rozszerzająca, prowadząca w konsekwencji do stosowania analizowanego przepisu także w innych sytuacjach, poza tą jedyną tam wymienioną. W konkluzji trzeba stwierdzić, iż skoro w rozpoznawanym przypadku nie można mówić o "uniemożliwieniu" przeprowadzenia kontroli na miejscu, przepis art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 nie mógł znaleźć zastosowania, nawet gdyby przyjąć bezkrytycznie, że postawa skarżącego i jego rodziców utrudniła przeprowadzenie tej kontroli (w odwołaniu od pierwszoinstancyjnej decyzji, w samej skardze, a także w wielokrotnie przywoływanym piśmie pełnomocnika wnioskodawcy z dnia [...]. nieco inaczej przedstawiono okoliczności oraz motywy takiej – a nie innej – postawy zainteresowanego, w dniu zamierzonej kontroli). Ponieważ oba organy decyzyjne zastosowały mimo to wspomniany przepis, doszło do ewidentnego naruszenia prawa procesowego (skład orzekający traktuje przepis art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 przede wszystkim jako normę proceduralną), które – z oczywistych powodów – mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., Sąd był zobligowany do uchylenia obu skontrolowanych decyzji (pkt I wyroku). Orzeczenie pomieszczone w pkt. III wynika przy tym z konieczności uwzględnienia dyspozycji art. 152 tej samej ustawy. Natomiast rozstrzygnięcie o kosztach (pkt II) Sąd wydał mając na uwadze postanowienia: art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Zasądzone koszty obejmują wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej (240 zł) oraz jego wydatki (17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa).