II SA/Łd 181/09

Dnia 11 maja 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Protokolant Asystent sędziego Dominika Trella po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2009 roku przy udziale --- sprawy ze skargi B. O. i A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia lokalizacji stacji bazowej telefonii cyfrowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...], Nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. solidarnie na rzecz skarżących – B. O. i A. O. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A. i B. O. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] roku, Nr [...]. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Wójt Gminy W. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci A. Nr 28050 R. (budowa wieży antenowej, kontenera, ogrodzenia i utwardzenie terenu) wraz z infrastrukturą towarzyszącą, położonej w miejscowości R. I, Nr ewid. działki [...], obręb g. R. I, gmina W. Pismami z dnia 13 sierpnia 2008 roku H. S., Z. K. i R. M. wskazali, że są właścicielami nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem, na którym ma być realizowana inwestycja. Inwestycja w sposób znaczący zmniejszy wartość ich nieruchomości i będzie negatywnie oddziaływać na ich zdrowie. Budowa została zaplanowana na obszarze wolnym od zabudowań mieszkalnych i inwentarskich. W konkluzji wyjaśnili, że decyzja Wójta Gminy W. była, w ustawowym terminie, kwestionowana w drodze odwołania, które jednak z przyczyn formalnych pozostało bez rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] roku odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] roku. W uzasadnieniu organ wskazał, że H. S., Z. K. i R. M. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Następnie organ szczegółowo omówił instytucję stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej uregulowaną w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem organu, strona jako podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wskazała fakt przewidywanej utraty wartości nieruchomości i negatywne oddziaływanie planowanej inwestycji na zdrowie i życie ludzi. W odniesieniu organ wyjaśnił, że nie stanowią one podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. W razie obniżenia wartości nieruchomości, właściciel może starać się o odszkodowanie, bądź nawet wykupienie nieruchomości, na zasadach w trybie określonym w ustawie. Natomiast negatywne oddziaływanie nieruchomości nie znajduje swojego poparcia w przedstawionej przez inwestora "Informacji o przedsięwzięciu polegającym na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej wraz z identyfikacją przedsięwzięcia w zakresie procedury oceny oddziaływania na środowisko". Z tego dokumentu, przygotowanego przez wyspecjalizowany podmiot wynika, że inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli właściciele sąsiedniej nieruchomości – B. i A. O. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z dnia [...] roku utrzymało w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i stanowiska stron wskazując, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest obarczona wadami skutkującymi stwierdzeniem jej nieważności. W skardze na powyższą decyzję B. i A. O. zarzucili naruszenie art. 7, 77, 107 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 52 ust. 1 pkt 2 lit. "c" i art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na tej podstawie strona wniosła o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu strona podniosła zarzuty merytoryczne skierowane przeciwko planowanej inwestycji. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że Sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie przejmuje, zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności. Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Bezspornym w sprawie jest to, iż organ – Samorządowe Kolegium Odwoławcze potraktowało pismo uczestników postępowania jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W treści tego pisma, jak już wskazano, uczestnicy postępowania wskazali, że są właścicielami nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem, na którym ma być realizowana inwestycja. Inwestycja w sposób znaczący zmniejszy wartość ich nieruchomości i będzie negatywnie oddziaływać na ich zdrowie. Budowa została zaplanowana na obszarze wolnym od zabudowań mieszkalnych i inwentarskich. W konkluzji wyjaśnili, że decyzja o ustaleniu lokalizacji była, w ustawowym terminie kwestionowana w drodze odwołania, które jednak z przyczyn formalnych pozostało bez rozpoznania. Na wstępie wskazać należy, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wyróżniają postępowanie zwykłe i nadzwyczajne. Przedmiotem postępowania zwykłego jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie, w przewidzianym przez przepisy prawa trybie i formie, zgodnie z przepisami prawa materialnego, sprawy administracyjnej. Postępowanie nadzwyczajne odnosi się do decyzji wydanych w trybie zwykłym, które stały się ostateczne. W tym postępowaniu rozróżnia się 3 tryby: 1. postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, 2. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, 3. postępowanie w sprawie uchylenia, zmiany decyzji dotkniętych wadami niekawilifkowanymi bądź decyzji prawidłowej. Bezsprzecznie w sprawie mamy do czynienia z wnioskiem uczestników postępowania, który odnosi się do decyzji ostatecznej. Jednocześnie wniosek ten nie zawiera wskazania podstawy prawnej. W takiej sytuacji organ powinien wezwać uczestników postępowania do wyjaśnienia swoich żądań, w szczególności czy wnoszą o wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności, czy domagają się uchylenia lub zmiany decyzji. Organ nie wezwał strony do wskazania żądania, tylko samodzielnie dokonał kwalifikacji pisma jako wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej. Działanie takie, w ocenie składu orzekającego, stanowi naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a przede wszystkim art. 6, 7, 8 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej działa na podstawie przepisów prawa (art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego) oraz stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego). Organ ma obowiązek prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego). Organ obowiązany jest do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ czuwa nad tym, aby strony i inne osoby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego). Pogląd taki znajduje uzasadnienie w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 4 kwietnia 2002 roku, I SA 2188/00, Lex Nr 81741; z dnia 5 maja 1999 roku, V SA 1568/98, nie publ.; z dnia 24 listopada 1994 roku, V SA 397/93, ONSA 1995/3/143). Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego to również ustalenie treści żądania strony. Jeżeli charakter pisma wniesionego przez stronę budzi wątpliwości, organ powinien wyjaśnić rzeczywistą wolę strony uwzględniając przy tym wiek, stan zdrowia i sytuację życiową strony (por. np. wyroki NSA z dnia 24 lipca 2001 roku, IV SA 1091/99, Lex Nr 78924; z dnia 26 listopada 1999 roku, I SA/Łd 1592/97, Lex Nr 40547; z dnia 17 marca 1995 roku, III SA 1054/94, Mon. Pod. 1995/9/278; z dnia 18 lutego 1994 roku, SA/Wr 1587/93, nie publ.; z dnia 21 stycznia 1994 roku, SA/Po 2889/93, nie publ.; z dnia 23 kwietnia 1993 roku, SA/Kr 2342/92, nie publ.; z dnia 2 grudnia 1992 roku, SA/Gd 1806/92, nie publ.; z dnia 3 kwietnia 1986 roku, SA/Ka 22/86, GAP 1988/11/45; z dnia 7 grudnia 1984 roku, III SA 729/84, ONSA 1984/2/117). Przechodząc od ogólnych rozważań na grunt rozpatrywanej sprawy, wyjaśnić należy, iż skład orzekający stwierdził, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło przepisy procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nie wyjaśnił, zdaniem Sądu, rzeczywistych intencji strony. W tym celu organ powinien wezwać osoby wnoszące pismo do sprecyzowania jego treści wskazując przy tym możliwe tryby wzruszenia decyzji ostatecznej. Odnosząc się do treści skargi i licznych zarzutów podnoszonych w toku postępowania sądowego należy wyjaśnić, że są to zarzuty merytoryczne skierowane przeciwko decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Argumenty te, w zależności od wybranego trybu postępowania, będą przedmiotem analizy Samorządowego Kolegium Odwoławczego przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Tym samym ustosunkowanie się do nich przez Sąd, w świetle podstaw uchylenia kwestionowanych decyzji, jest przedwczesne. Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" przy zastosowaniu art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. K.O.