II SA/Wr 423/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Protokolant Magdalena Dworszczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 marca 2009r. sprawy ze skargi W. P. o wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. grzywny z tytułu niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006r. sygn. akt II SAB/Wr 28/06. w przedmiocie robót budowlanych przeprowadzonych na działce nr [...] w J.G. I. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. grzywnę w kwocie 3.000 zł (trzech tysięcy złotych), II. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 14 sierpnia 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wpłynęła skarga W. P. z żądaniem ukarania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. grzywną za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r. (sygn. akt II SAB/Wr 28/06). W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że w związku z zobowiązaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do wydania decyzji w sprawie, decyzja ta została wydana, a opóźnienie wynikło z faktu, że gmina S. Ś. deklarowała, iż załatwi sprawy wynikłe z wejścia na teren działki oznaczonej geodezyjnie Nr [...], jednak okazało się, że nie doszła do porozumienia z jej właścicielem. Organ wskazał, że w ponownie podjętym postępowaniu rozpozna sprawę robót analizując dokładnie, czy przyjęte zgłoszenie było zgodne z wymogami, a w przypadku naruszenia prawa wyda decyzję o przywróceniu zajętej działki do stanu pierwotnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako ,,p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny (art. 154 § 1 p.p.s.a.). Wszczęcie postępowania sądowego o zastosowanie środków określonych w tym przepisie ma na celu ukaranie organu za niewykonanie wyroku oraz jego zdyscyplinowanie. Warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi w tym trybie jest uprzednie pisemne wezwanie organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Ponieważ ustawa nie wprowadza ograniczeń temporalnych, co do realizacji uprawnienia do wniesienia skargi, przyjąć należy, iż strona może z niego skorzystać w każdym czasie, po upływie ustawowego terminu do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Stanowisko takie zaprezentowane zostało także w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2006 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 52/06 (opubl. w ONSAiWSA z 2006 r. Nr 4, pod poz.100), w którym Sąd stwierdził, że terminy do wniesienia skargi, określone w art. 53 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie mają zastosowania do skargi wnoszonej na podstawie art. 154 § 1 tej ustawy. Przesłanką materialnoprawną wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 154 p.p.s.a. jest niewykonanie wyroku sądu administracyjnego. Pojęcie to odnosi się do sytuacji, gdy organ nie wykonał orzeczenia w ogóle, jak i do sytuacji, gdy organ wykonał orzeczenie, ale z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Jeżeli natomiast orzeczenie Sądu zobowiązuje organ do wydania decyzji w oznaczonym terminie, to wydanie decyzji po tym terminie oznacza, że organ nie wykonał wyroku w całości, co również uzasadnia wymierzenie grzywny (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2000 r. w sprawie o sygn. akt IV SA 2001/98, niepubl., dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 77621). Kwestię terminu załatwienia sprawy po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu reguluje art. 286 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym termin określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt sprawy organowi. W wypadku wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność, termin jego wykonania mija z upływem terminu wyznaczonego przez sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności. Wyznaczony przez sąd administracyjny termin do wydania rozstrzygnięcia w sprawie jest terminem dodatkowym w stosunku do terminu, w jakim sprawa powinna być załatwiona i nie może ulec przedłużeniu w trybie art. 37 § 2 kpa. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że do dnia złożenia skargi z żądaniem wymierzenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. grzywny wobec niewykonanie wyroku tutejszego Sądu z dnia 30 listopada 2006 r., organ nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie prowadzenia robót budowlanych na działce [...] w J. G., co tym samym oznacza brak wywiązania się z obowiązku nałożonego wyrokiem. Jak wynika z akt administracyjnych, po uprawomocnieniu się wyroku Sądu, co nastąpiło 2 lutego 2007 r., akta sprawy przekazane zostały organowi w dniu 28 lutego 2007 r. Następnie pismem z dnia 20 czerwca 2008 r. W. P. wezwał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wykonania wyroku z dnia 30 listopada 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dopiero w dniu 16 października 2008 r. wydał powołując się na art. 104 i art. 254 kpa decyzję, w której orzekł ,,ponownie rozpatrzeć wniosek W. P. zamieszkałego w S. [...] gmina S. Ś. z dnia 10 czerwca 2001 r. w przedmiocie zrealizowania robót drogowych na odcinku drogi gminnej K. – J. G. – S., z uwzględnieniem wejścia na działkę oznaczona geodezyjnie Nr [...] stanowiącą własność wnioskodawcy". Od tej decyzji odwołanie wniósł skarżący zarzucając wydanie jej bez podstawy prawnej (odwołanie nie zostało przez organ II instancji do chwili rozstrzygnięcia sprawy rozpatrzone). Następnie organ powołując się na art. 61 § 4 i art. 10 § 1 kpa pismem z dnia 13 listopada 2008 r. zawiadomił strony postępowania: o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie realizacji robót drogowych na odcinku drogi gminnej K. – J. G. – S. z uwzględnieniem wejścia na teren działki nr 22/3. W dniu 26 listopada 2008 r. organ dokonał oględzin, w trakcie których pracownik Gminy Stronie Śląskie przyznał, że została zajęta część działki 22/3. Decyzją z dnia 5 marca 2009 r. nr 22/2009 r. wydaną na podstawie art. 104 kpa oraz art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego organ nakazał w terminie do dnia 30 kwietnia 2009 r. ,,Gminie S. Ś. (...) w celu doprowadzenia realizowanych robót drogowych na odcinku drogi gminnej oz. Nr [...] K. – J. G. – S. przedłożenie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej zrealizowanych robót drogowych oraz dokumentu potwierdzającego prawo do władania częścią działki nr [...] obręb J. G. stanowiącej własność W. P.". Powyższa decyzja została zaskarżona przez W. P. Z przedstawionych powyższej okoliczności w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że w terminie wskazanym w wyroku Sądu z dnia 30 listopada 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie robót budowlanych w przedmiocie których wnioskował skarżący w podaniu z dnia 12 czerwca 2001 r. Po tym jak sprawa po prawomocnym rozstrzygnięciu sądowym wróciła do organu, pierwsze czynności, pomimo wezwania skarżącego z dnia 20 czerwca 2008 r., zostały podjęte przez organ dopiero w dniu 16 października 2008 r., a więc blisko osiemnaście miesięcy po terminie, który został zakreślony w wyroku sądowym. Tak długi okres bezczynności organu ocenić należy wyjątkowo krytycznie. Jest to zachowanie, które stanowi obrazę wartości, które wyznaczają charakter współczesnej administracji publicznej, rozumianej jako ,,przejęte przez państwo i realizowane przez jego zawisłe organy, a także przez organy samorządu terytorialnego zaspakajanie zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach" (J. Boć, Prawo administracyjne, Wrocław 2000 r., s. 16). W demokratycznym państwie prawnym nie może uzyskać akceptacji sposób działania organu (a właściwie raczej jego bezczynność), który miał miejsce w rozpoznawanej sprawie. Przy czym brak akceptacji dotyczy nie tylko okresu bezczynności organu ale także rozciąga się na podejmowane przez organ działania. Jednakże wnikliwa ocena wydanych przez organ I instancji decyzji ( z dnia 16 października 2008r. i z dnia 5 marca 2009r.) zapadłych po wniesieniu skargi do Sądu i złożenie wniosku o ukaranie grzywną, nie stanowi przedmiotu niniejszej sprawy. Nie jest też rolą Sądu doszukiwać się przyczyn i powodów niewłaściwego wywiązywania się przez organ administracji publicznej z nałożonego na niego obowiązku. Niemniej skala nieprawidłowości i naruszeń prawa, która miała miejsce w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia 12 czerwca 2001 r. jest poważna. Z tych wszystkich powodów, w sytuacji braku wywiązania się przez organ z obowiązku określonego w wyroku z dnia 30 listopada 2006 r., co skutkowało zainicjowaniem niniejszego postępowania, zasadnym stało się wymierzenie grzywny jako środka dyscyplinująco-represyjnego. Ustalając wysokość wymierzonej grzywny na kwotę 3 000 złotych, Sąd miał na względzie unormowanie art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowiące, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Stosownie do obwieszczenia Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 19 lutego 2009 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2008 r. i w drugim półroczu 2008 r., przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej pomniejszone o potrącone od ubezpieczonych składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe oraz chorobowe, w 2008 r. wyniosło 2 578,26 złotych. Przy określaniu wysokości grzywny, Sąd miał na uwadze okoliczności faktyczne sprawy, oceniając, że wskazana kwota jest adekwatną sankcją dla organu. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.