II GSK 593/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędziowie NSA Rafał Batorowicz (spr.) Zofia Borowicz Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 6 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. K. S. S.A. w Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1949/07 w sprawie ze skargi P. K. S. S.A. w Ż. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz P. K. S. S.A. w Ż. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1949/07 oddalił skargę P. K. S. S.A. z siedzibą w Ż. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2007 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd. Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia: Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] września 2007 r. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] o nałożeniu na P. K. S. S.A. kary pieniężnej w wysokości 3.200 zł za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych oraz za nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego poprzez zbyt długie zapisywanie wykresówki. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia z dnia 8 sierpnia 2006 r., w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 151, poz. 1089), uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie, przez podmiot wykonujący na terenie Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy, karty opłaty w jednostce upoważnionej do poboru opłat. Karta opłaty składa się z winiety samoprzylepnej umieszczanej w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu oraz odcinka kontrolnego przechowywanego w pojeździe samochodowym i okazywanego na żądanie osób uprawnionych do kontroli karty opłaty, zaś dowód uiszczenia opłaty stanowią obie części karty opłaty łącznie. Organ odwoławczy jako uchybienie w niniejszej sprawie wskazał nieprzyklejenie winiety na przedniej szybie. Tym samym podzielił stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym winieta roczna Seria i Numer [...], nie stanowiła dowodu uiszczenia opłaty za korzystanie z dróg krajowych. Wskazano, że zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874), kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 do 15.000 zł. Zgodnie zaś z treścią lp. 4.1 załącznika do ustawy, karą 3.000 zł sankcjonowane jest wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Oddalając skargę P. K. S. S.A. z siedzibą w Ż. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego Wojewódzki Sąd Administracyjny przyznał, że, zgodnie z treścią § 3 ust. 4 rozporządzenia w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych, nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty winieta nieumieszczona trwale na przedniej szybie pojazdu. Sąd I instancji rozróżnił zakup karty w odpowiedniej jednostce upoważnionej zgodne z § 3 ust. 1 rozporządzenia od okazania dowodu uiszczenia opłaty, czyli przedstawienia tego dowodu. Zdaniem Sądu kopia faktury nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r., przedstawiona przez skarżącą pozostała bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem dokumentowała ona faktycznie datę zakupu winiety, zaś ta kwestia nie była sporna. Bezspornym było także, że karta została przedziurkowana z datą ważności od dnia [...] marca 2007 r. Jednakże w niniejszej sprawie na przedniej szybie pojazdu nie była umieszczona winieta samoprzylepna, wobec czego, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie stanowiła ona dowodu uiszczenia opłaty. Od powyższego wyroku P. K. S. S.A. z siedzibą w Ż. złożyła skargę kasacyjną, zaskarżając na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. w części utrzymującej w mocy decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2007 r. o nałożeniu kary pieniężnej w kwocie 3.000 zł za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych, zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. art. 92 ust. 1 i ust. 4 oraz l.p. 4.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym oraz § 3 ust. 3 i ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych przez przyjęcie, że winieta roczna Seria i Nr [...], nie stanowiła dowodu uiszczenia opłaty za korzystanie z dróg krajowych, bowiem jej odcinek samoprzylepny nie znajdował się na przedniej szybie pojazdu, 2. naruszenie art. 92a ust. 1, 2, 3, 4 przez ich nieuwzględnienie w sytuacji, gdy kierowca wyposażony był w zakupioną przez przewoźnika winietę, a odcinka kontrolnego nie umieścił na przedniej szybie pojazdu przez swoją nieuwagę, na co przewoźnik nie miał wpływu (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), 3. naruszenie przepisów postępowania tzn. art. 145 § 1 a i c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy przez co wszczęto postępowanie administracyjne, podczas gdy w sprawie winno być wszczęte postępowanie wykroczeniowe przeciwko kierowcy przed Sądem Grodzkim. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i utrzymanych tym wyrokiem decyzji i o umorzenie postępowania w sprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że warunek określony w § 3 ust. 3 rozporządzenia w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych, zgodnie z którym: "dowód uiszczenia opłaty stanowią obie części karty opłaty łącznie" został w niniejszej sprawie spełniony. Zdaniem spółki sposób umieszczenia winiety, czyli trwałe jej umieszczenie w przedniej części pojazdu na szybie jest tylko zwykłą czynnością techniczną należącą do kierowcy, na którą przewoźnik zazwyczaj nie ma wpływu. Kierowca wiedział o spoczywającym na nim obowiązku naklejenia winiety na przednią szybę, ale obowiązku tego nie wykonał. Przewoźnik zaś spełnił swój obowiązek, ponieważ winietę zakupił oraz przekazał ją kierowcy, na którego dalsze zachowanie wpływu nie miał. Skarżący podał, że postępowanie wobec niego nie powinno być wszczęte, gdyż nie miał on wpływu na powstanie naruszenia prawa, którego przyczyną było zaniechanie kierowcy. O powyższym świadczą dowody znajdujące się w aktach sprawy, których zdaniem skarżącego Sąd I instancji nie wziął pod uwagę naruszając tym samym art. 145 § 1 pdpkt a i c p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takich regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Wymienione w pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, to jest art. 92 a ust. 1, 2, 3, 4 ustawy o transporcie drogowym przez ich nieuwzględnienie w sytuacji, gdy kierowca wyposażony był w zakupioną przez przewoźnika winietę, a odcinka kontrolnego nie umieścił na przedniej szybie pojazdu przez swoją nieuwagę, na co przewoźnik nie miał wpływu, oraz art. 145 § 1 a i c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy przez co wszczęto postępowanie administracyjne, podczas gdy w sprawie winno być wszczęte postępowanie wykroczeniowe przeciwko kierowcy przed Sądem Grodzkim, pozostają w ścisłym związku. Kasator zakłada bowiem, że ewentualność ustalenia, że zachodzą podstawy odpowiedzialności kierowcy na podstawach i w trybie określonym w art. 92 a ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym wyłączałoby możliwość nałożenia na przedsiębiorcę kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 i ust. 4 oraz załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Założenie takie jest błędne. W art. 92 a ust. 3 ustawy o transporcie drogowym ustawodawca jednoznacznie stwierdza, że wszczęcie postępowania wobec kierowcy nie wyklucza wszczęcia postępowania administracyjnego także wobec przedsiębiorcy lub podmiotu realizującego przewóz drogowy. W orzecznictwie zwracano uwagę na niezależność odpowiedzialności przedsiębiorców na podstawie art. 92 ust. 1 i ust. 4 oraz załącznika do ustawy o transporcie drogowym od odpowiedzialności karnoadministracyjnej kierowców na podstawie art. 92 a ust. 1 i ust. 2 tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 1000/05). Co prawda aktualne brzmienie art. 92 a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym wyłącza odpowiedzialność przedsiębiorcy lub innego podmiotu realizującego przewóz drogowy w sytuacjach, gdy okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia, jednakże w niniejszej sprawie przepis ten nie mógłby mieć zastosowania. Na przedsiębiorcę nałożono karę pieniężną za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Tego rodzaju delikt nie odpowiada żadnemu z opisanych w art. 92 a ustawy o transporcie drogowym naruszeń, za które odpowiadają kierowcy. Kierowcy nie są podmiotami, na które w art. 42 ust. 1 omawianej ustawy nałożono obowiązek uiszczania opłaty za przejazd pojazdami samochodowymi po drogach krajowych. Kierowcy nie mogą mieć wpływu na to, czy przedsiębiorcy uiścili wskazaną opłatę. Z wymienionych powodów zarzuty wymienione w pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Nie można natomiast odmówić zasadności zarzutowi naruszenia art. art. 92 ust. 1 i ust. 4 oraz l.p. 4.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym oraz § 3 ust. 3 i ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Jak wynika z art. 92 ust. 4 tejże ustawy wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. W pkt L.p. 4 .1 – 3 załącznika ustawodawca wymienia trzy delikty i przewiduje różne kary za ich popełnienie. Wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych (L.p. 4.1) zagrożone jest karą w wysokości 3.000 zł. Dla pozostałych deliktów, to jest wykonywania przewozu drogowego z opłatą uiszczoną w wysokości niższej niż wymagana dla danego pojazdu samochodowego i wykonywania przewozu drogowego z nieprawidłowo wypełnioną kartą za przejazd po drogach krajowych, ustawodawca przewidział kary pieniężne w wysokości 1.000 zł. Jak z tego wynika, najdotkliwiej karany jest wyraźnie wyodrębniony delikt polegający na naruszeniu obowiązku uiszczania opłaty za przejazd pojazdami samochodowymi po drogach krajowych, określony w art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Łagodniej karane jest niezachowanie wymogów związanych z dokumentowaniem uiszczenia opłaty, które jednak nie zostało określone w sposób ogólny, lecz ściśle jako nieprawidłowe wypełnienie karty za przejazd po drogach krajowych. W stanie faktycznym niniejszej sprawy bezsporne jest, że przedsiębiorca uiścił wymaganą opłatę za przejazd po drogach krajowych. Nie występują też wątpliwości co do sposobu wypełnienia karty za przejazd po drogach krajowych. Już z tych powodów zastrzeżenia wzbudza nałożenie kary pieniężnej i to w najwyższej przewidzianej ustawą wysokości, mimo wypełnienia przez przedsiębiorcę obowiązków nałożonych przez ustawodawcę. Sąd I instancji i organy administracji publicznej powołują się na okoliczność, że nie zostały wypełnione obowiązki wynikające z rozporządzenia Ministra Transportu z dnia z dnia 8 sierpnia 2006 r., w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych. Zgodnie z § 3 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 tego rozporządzenia uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie, przez podmiot wykonujący na terenie Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy, karty opłaty w jednostce upoważnionej do poboru opłat. Karta opłaty składa się z winiety samoprzylepnej umieszczanej w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu oraz odcinka kontrolnego przechowywanego w pojeździe samochodowym i okazywanego na żądanie osób uprawnionych do kontroli karty opłaty, zaś dowód uiszczenia opłaty stanowią obie części karty opłaty łącznie. Nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty winieta nieumieszczona w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu. Rozporządzenie Ministra Transportu z dnia z dnia 8 sierpnia 2006 r., w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 42 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z tym przepisem minister właściwy do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, upoważniony był do określenia, w drodze rozporządzenia, rodzaju i stawki opłaty za przejazd po drogach krajowych, oraz trybu wnoszenia i sposobu rozliczania tej opłaty w przypadku niewykorzystania w całości lub w części dokumentu potwierdzającego jej wniesienie za okres roczny z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy, a także wzorów dokumentów potwierdzających wniesienie tej opłaty. W zakresie dotyczącym dokumentowania wniesienia opłaty minister właściwy do spraw transportu umocowany był jedynie do określenia wzorów dokumentów potwierdzających wniesienie tej opłaty. Taki też zakres regulacji określa § 1 rozporządzenia wykonawczego. Upoważnienie ustawowe nie obejmowało możliwości zmian zasad dowodzenia określonych w ustawach regulujących postępowanie administracyjne, w szczególności w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Przeniesienie regulowanej ustawowo materii zasad postępowania dowodowego do aktu normatywnego rangi podustawowej naruszałoby zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Wobec tego użyte w § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia z dnia 8 sierpnia 2006 r., w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych sformułowanie "nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty", odnoszące się do nieumieszczenia winiety w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu, nie może być odczytywane inaczej jak podstawa uznania, że w opisanych okolicznościach dowód uiszczenia opłaty nie odpowiada wzorowi określonemu w omawianym rozporządzeniu. Nie stanowi natomiast przesłanki wyłączającej możność przyjęcia, że opłata w rzeczywistości została uiszczona. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że ustawodawca w załączniku do ustawy o transporcie drogowym nie przewidział nakładania na przedsiębiorców sankcji za ogólnie określone niezachowanie wymogów związanych z dokumentowaniem uiszczenia opłaty a tym bardziej za konkretnie oznaczone zaniechanie umieszczenia winiety w prawem przewidziany sposób, co organy obu instancji i Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postrzegają jako uchybienie przedsiębiorcy. Nie jest rzeczą Sądu dociekanie przyczyn tego rodzaju zaniedbania ustawodawcy, który nie zareagował na zmiany wynikające z nowych przepisów wykonawczych wprowadzających obowiązki dotyczące winiet, jako części kart opłat. Istotne jest to, że z przepisów prawa nie wynika podstawa nakładania kar pieniężnych w przypadku nieumieszczenia winiety w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że składająca się na konstytucyjną zasadę państwa prawnego zasada przyzwoitej legislacji wymaga, by nakładanie na obywatela sankcji za naruszenie prawa znajdowało oparcie w wyraźnie sformułowanym przepisie rangi ustawowej. Brak takiego przepisu nie może być zastępowany sięganiem do przepisów regulujących podobne sytuacje, w tym przypadku wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. W niniejszej sprawie tego rodzaju działanie doprowadziło do efektu w postaci nałożenia kary pieniężnej za nieuiszczenie bezspornie uiszczonej opłaty. Z wymienionych powodów zaskarżony wyrok podlega uchyleniu na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).