II SA/Kr 261/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel- Ziaja (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2007 r. sprawy ze skargi W. B. - S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2004r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] - po rozpatrzeniu wniosku W. B. - S. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] września 2004r., znak[...], umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w M. z dnia [...] listopada 1981r. nr [...] stwierdzającej nabycie własności nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów nr –"1", "2", "3", "4", "5" przez E.G. - utrzymało zaskarżoną decyzję własną w mocy decyzją z dnia [...] grudnia 2004r. znak[...] wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107 poz. 464). W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało; że W. B. – S. we wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].11.2004r. podniosła, że nie dąży do zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności Aktu Własności Ziemi, a jedynie do stwierdzenia, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, co pozwoli jej dochodzić należnego odszkodowania. W ocenie wnioskodawczyni akt podrzędny do Konstytucji RP (ustawa) nie może zamykać drogi do odszkodowania w sytuacji, gdy została stronie wyrządzona krzywda przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy w oparciu o analizę przepisów art. 156 § i 158 § 2 k.p.a. Kolegium uznało, że stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa nie następuje w każdym przypadku gdy nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji, a jedynie w tych przypadkach, które przewidział ustawodawca. Wnioskodawczyni opiera swoje żądanie na przesłance wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to jest na rażącym naruszeniu prawa. Wystąpienie rażącego naruszenia prawa nie jest przewidziane w przepisie art. 156 § 2 k.p.a. i dlatego nie można do niego stosować regulacji dotyczącej stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, lecz tylko regulację dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z przepisem art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27. poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, póz. 91) nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Niezależnie od powyższego Kolegium zwróciło uwagę, że art. 160 k.p.a. regulujący kwestię odszkodowania dla strony, która odniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a. albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji -został uchylony z dniem 1 września 2004r. przez art. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 162 poz. 1692) i obecnie już nie obowiązuje. Decyzję powyższą zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. B. – S. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania tj. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w drugiej instancji przez pracowników podlegających wyłączeniu oraz błędną wykładnię art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że nieodwracalność skutków prawnych decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa nie uzasadnia stwierdzenia wydania tej decyzji z naruszeniem prawa. Ponadto w skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie błędną wykładnię art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw, polegającą na uznaniu, że przepis ten ma zastosowanie także do postępowania stwierdzającego wydanie decyzji z naruszeniem prawa, a także niewłaściwe zastosowanie art. 5 ustawy z dnia 16 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, polegające na uznaniu, że art. 160 k.p.a. nie obowiązuje co do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed wejściem w życie tej ustawy. Skarżąca podniosła, ze złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w M. z dnia [...] listopada 1981r. nr [...] (Akt Własności Ziemi) stwierdzającej nabycie własności nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów nr "1", "2", "3", "4", "5" przez E.G. Rażące naruszenie prawa przy wydaniu tej decyzji polegało na zastosowaniu do parceli budowlanej zabudowanej przedwojenną willą "Góral" (działka nr "3") ustawy uwłaszczeniowej odnoszącej się wyłącznie do gospodarstw rolnych. Drugim rażącym naruszeniem prawa było przeprowadzenie postępowania uwłaszczeniowego bez zawiadomienia i udziału właściciela nieruchomości C.S., którego skarżąca jest jedyną spadkobierczynią. Akt Własności Ziemi wywołał nieodwracalne skutki prawne. Zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. W ocenie skarżącej przepis ten - jako wprowadzający wyjątek od przepisów k.p.a. - należy interpretować ścieśniające. Skoro nie zakazuje on wprost stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, to takie postępowanie może się toczyć. Skarżąca podkreśla, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji są różne niż przesłanki stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. W jej ocenie ustawodawca tak sformułował obie te instytucje, by w sytuacji, gdy nie można stwierdzić nieważności decyzji, organ administracji stwierdzał wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Ponadto nie można cytowanego przepisu o randze ustawy wykładać w taki sposób, który zamykałby poszkodowanemu drogę dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie władzy publicznej - co gwarantuje art. 77 Konstytucji RP. Polemizując z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji skarżąca wywodzi, że nie wymienienie w art. 156 § 2 k.p.a. rażącego naruszenia prawa tj. przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. nie wyłącza możliwości stwierdzania na podstawie tej przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Sformułowanie art. 156 § 2 k.p.a. oznacza jedynie, że stwierdzenie wady decyzji wymienionej w art. 156 § 1 pkt. 1, 3. 4 lub 7 powoduje konieczność zbadania, ile czasu upłynęło od doręczenia lub ogłoszenia decyzji dotkniętej wadą. Jeżeli upłynęło 10 lat. nie można stwierdzić nieważności takiej decyzji. Natomiast nieodwracalność skutków prawnych wyłącza stwierdzenie nieważności decyzji z każdej przyczyny wymienionej w art. 156 § 1 w tym także pkt 2 który jest podstawą żądania skarżącej. Akt Własności Ziemi wywołał nieodwracalne skutki prawne, gdyż art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa uniemożliwia wycofanie go z obrotu prawnego. Skoro nie można stwierdzić nieważności tej decyzji, to należy stwierdzić jej wydanie z naruszeniem prawa. Ponieważ wydanie decyzji obarczonej ciężką wadą A.W.Z. miało miejsce przed dniem 1.09.2004r. przeto ma zastosowanie art. 160 k.p.a. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 24 par 1 pkt 5 k.p.a. dotyczącego wyłączeniu pracownika organu administracji Kolegium podniosło, ze nie ma on zastosowania do Samorządowych Kolegiów Odwoławczych rozpoznających wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż nie ma w tym wypadku mowy o wydawaniu decyzji w niższej instancji. Ponadto Kolegium i podtrzymało swoją wykładnię art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz art. 156 i 158 k.p.a. wykluczającą możliwość stwierdzenia wydania Aktu Własności Ziemi z naruszeniem prawa. Kolegium równocześnie przyznało, że wbrew informacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, art. 160 k.p.a. ma zastosowanie do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed jego uchyleniem tj. przed 1 września 2004 r. Zwróciło jednak uwagę, że informacja ta nie miała żadnego wpływu na podjęte przez Kolegium rozstrzygnięcie. Skarżąca w dniu 25 kwietnia 2007r. złożyła do akta sprawy pismo stanowiące polemikę ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartym w odpowiedzi na skargę. Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjne zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja zawiera wprawdzie pewne uchybienia, jednakże nie miały one wpływu na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Bezsporną jest okoliczność, że Naczelnik Miasta i Gminy w M., Aktem Własności Ziemi z dnia 30.11.1981r., Nr [...], na podstawie art. 1,5,i 12, ustawy z dnia 26.12.1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27,poz.250) stwierdził, że E.G. stał się z mocy samego prawa właścicielem działek ozn. nr nr "1", "2", "3", "4", "5" [...] o łącznej pow. 2,25 ha płożonych w M. Skarżąca domagając się stwierdzenia wydanej powyższej, zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. opiera się na fakcie, iż nieruchomość ozn. nr "3" w dacie wydania przedmiotowego aktu własności ziemi stanowiła własność jej męża C.S., a nadto stanowiła ona działkę budowlaną, zabudowaną willą "Góral", wzniesioną przed II wojną światową i istniejącą obecnie i nie podlegała ona ustawie uwłaszczeniowej, która dotyczyła jedynie gospodarstw rolnych. Decyzja uwłaszczeniowa została podjęta zatem bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa gdyż właściciel tej nieruchomości C.S. nie był zawiadomiony o wszczęciu postępowania uwłaszczeniowego, która toczyło się i zostało zakończone bez jego udziału. Przepis art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19.10.1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107 poz. 464) stanowi , że; "Do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U- Nr 27 poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania , stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Zaś ust. 3 tego przepisu stanowi, że postępowanie administracyjne toczące się w sprawach , o których mowa w ust. 2 podlega umorzeniu. Z treści przytoczonego w dosłownym brzmieniu przepisu art. 63 ust. 2 i 3 powołanej ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami /..../ wynika jednoznacznie, że w stosunku do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, nie stosuje się trybów weryfikacji decyzji ostatecznych przewidzianych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania (art. 145 i nast. k.p.a.), stwierdzenia nieważności (art. 156 i nast. k.p.a.) i uchylenia lub zmiany decyzji (art. 154 i 155 k.p.a.). Wydanie decyzji, której domaga się skarżąca; stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa na podstawie art. 158 § 2 k. p a. następuje w postępowaniu nieważnościowym, właśnie w wyniku weryfikacji decyzji ostatecznej. W wyniku przeprowadzenia, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ kończąc postępowanie może wydać jedną z następujących decyzji: 1/ odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności na postawie (art. 157 § 3 k.p.a), 2/ odmówić stwierdzenia nieważności (art. 158 § 1 k.p.a) 3/ stwierdzić nieważność (art. 156 § 1 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a.) 4/ wydać decyzję stwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. Jak wynika z powyższego decyzję stwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa można wydać tyłków wyniku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli istnieją przesłanki nieważności wymienione w przepisie art. 156 § 1 pkt. 1, 3, 4 i 7, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W świetle cytowanego już wyżej przepisu art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi /...../ do decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 26.10.1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, w ogóle nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w wymienionym w tym przepisie zakresie. Ustawodawca wprowadzając ten szczególny wyjątek od stosowania przepisów k.p.a. dotyczących weryfikacji decyzji ostatecznych, jednocześnie w ust. 3 nakazał umorzyć postępowanie administracyjne toczące się w tych sprawach. Wobec nakazu umorzenia postępowania organ nie może nawet odmówić wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji, gdyż odmowa wszczęcia następuje w formie decyzji, a zatem kończy pewien etap postępowania. Biorąc pod uwagę powyższe trzeba stwierdzić, że decyzja Kolegium o umorzeniu postępowania jest zgodna z prawem. Słuszny jest zarzut naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a., jednakże naruszenie tego przepisu przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie miało wpływu na wynik sprawy. Wbrew twierdzeniom organu administracji powołany przepis ma zastosowanie także do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Na takim stanowisku stanął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 lutego 2007r., sygn. akt II GPS 2/06. Jednakże przepis art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw, bezwzględnie nakazuje umorzyć postępowanie w sprawie, w której zakwestionowano decyzję AWZ. Niezależnie więc od składu organu kolegialnego wydającego rozstrzygnięcie musiałaby zapaść tylko decyzja umarzająca postępowanie w niniejszej sprawie. Uchybienie to nie miało więc wpływu na wynik sprawy. Także okoliczność, że art. 160 k.p.a. - uchylony z dniem 1 września 2004r. przez art. 2 ustawy z dnia 16 czerwca 2004r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw - ma zastosowanie co do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed wejściem w życie tej ustawy nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Jej przedmiotem jest kwestia dopuszczalności orzekania o stwierdzeniu wydania decyzji AWZ z naruszeniem prawa, a nie kwestia odszkodowania za takie naruszenie. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.