I SA/Wa 1770/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Sędziowie : WSA Jolanta Rudnicka Asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi M. Ł. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r., nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...] Minister Budownictwa, na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił w całości decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] odmawiającą potwierdzenia nabycia przez Miasto P. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonej w P., oznaczonej geodezyjnie: obręb P., arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej nr KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P., jako własność M. Ł. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu swego stanowiska organ wskazał, iż materialnoprawną podstawą decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2005 r. stanowił przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 31 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W ocenie Ministra Budownictwa decyzja Wojewody Wielkopolskiego odmawiająca stwierdzenia nabycia przez Miasto P. prawa własności przedmiotowej nieruchomości naruszała przepisy art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa, albowiem organ nie ustalił jaka cześć nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr KW [...], w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 73 powołanej ustawy organ orzekający winien zbadać przesłanki w nim wymienione, a ponadto spełnienie lub niespełnienie każdej z tych przesłanek winno zostać udokumentowane, mając na względzie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie, organ wojewódzki wydał decyzję odmowną, w związku z nieprzedstawieniem odpowiednich dokumentów przez Zarząd Dróg Miejskich w P. Wnoszący odwołanie od decyzji organu I instancji Zarząd Dróg Miejskich w P. dołączył natomiast projekt podziału nieruchomości, z którego wynika, że pod drogę – ul. [...] została zajęta część działki [...], która na w/w projekcie została oznaczona jako działka [...]. Organ I instancji w związku z powyższym wydał decyzję bez zebrania całości materiału dowodowego i bez wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. Wobec powyższego Minister Budownictwa uznał, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzednio przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części (art. 138 § 2 kpa), przy czym organ wojewódzki winien też ustalić, czy stan uwidoczniony na przedstawionym projekcie istniał również w dacie 31 grudnia 1998 r. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. Ł., zarzucając naruszenie art. 73 powołanej ustawy oraz art. 138 § 2 kpa, wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca wskazała, że wbrew twierdzeniom Ministra Budownictwa, rozpoznając odwołanie Zarządu Dróg Miejskich w P. nie było potrzeby prowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, albowiem organ II instancji we własnym zakresie może ustalić czy stan uwidoczniony na przedstawionym projekcie istniał również w dacie 31 grudnia 1998 r., a także czy zostały spełnione przesłanki nabycia własności nieruchomości w trybie art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Skarżąca wskazała ponadto, iż przedłożony przez Miasto P. dokument – projekt podziału nieruchomości z dnia 30 listopada 2005 r. nic do sprawy nie wnosi, a zatem brak jest podstaw do uchylenia decyzji i kierowania sprawy do ponownego rozpoznania. Minister Budownictwa wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenie organowi pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, tj. w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo postępowanie takie przeprowadził, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy prawa procesowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjęto, że wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym (art. 136 kpa), a zatem nie może być ona podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu, co wynika z treści art. 136 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Ten kierunek wykładni potwierdza także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 czerwca 1999 r. sygn. III RN 7/99 (OSNAPU 2000, nr 9, poz. 338), w którym przyjęto, że przepis art. 138 § 2 kpa nie powinien być interpretowany rozszerzająco. W związku z tym, w razie wątpliwości, czy w postępowaniu odwoławczym konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego (uzupełniającego) postępowania dowodowego, czy z przyczyn wymienionych w art. 138 § 2 kpa konieczne jest uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy jest obowiązany zastosować przepis art. 136 kpa. Stosując przepis art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 kpa. Podkreślić ponadto należy, iż przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. Każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta ale i rozpoznana (co do istoty) przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron (wyrok NSA z dnia 20.05.1998 r. sygn. akt IV SA 2058/97). W niniejszej sprawie Minister Budownictwa nie przekroczył przyznanego przepisem art. 138 § 2 kpa uprawnienia, albowiem w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2007 r. wskazał, jakie czynności oraz ustalenia winien przeprowadzić organ pierwszej instancji. Wskazania te w ocenie organu wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Pogląd ten Sąd podzielił. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał dostrzeżone zaniedbania w ustaleniu okoliczności stanu faktycznego sprawy przez organ I instancji. Ponadto Minister Budownictwa przekazując sprawę wskazał Wojewodzie Wielkopolskiemu jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Okolicznością o zasadniczym znaczeniu w niniejszej sprawie jest ustalenie czy i faktycznie jaka cześć nieruchomości została zajęta pod drogę publiczną, co jest niezbędne do ustalenia w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 73 ustawy z dnia 31 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Powołany przepis wskazuje normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty nie stanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, stają się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Oznacza to, że nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowi własności Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego, w tej dacie pozostaje we władaniu jednego z tych podmiotów oraz w tej dacie jest to nieruchomość zajęta pod drogę publiczną. Brak choćby jednej z wymienionych wyżej przesłanek wyklucza zaistnienie skutku prawnego wynikającego z dyspozycji art. 73 ust.1 cytowanej ustawy. Odnosząc powyższe do przedmiotowego stanu faktycznego należy stwierdzić, że na obecnym etapie postępowania, nie została wyjaśniona kwestia mająca znaczenie w rozpoznaniu niniejszej sprawy, tj. jaka cześć nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr KW [...], w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną i czy nieruchomość ta jest położona w liniach rozgraniczających ulicy W. w P. Wyjaśnienia wymaga – jak zasadnie podniósł organ II instancji kwestia wzbudzająca wątpliwości, a mianowicie czy pod drogę została zajęta cześć działki nr [...], która na projekcie podziału nieruchomości została oznaczona jako działka [..]. Zgodnie z art. 7 kpa organ prowadzący postępowanie administracyjne ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego celem ustalenia stanu faktycznego sprawy, a następnie obowiązany jest dokonać oceny na podstawie wszechstronnej analizy całości materiału dowodowego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów należy uznać je za niezasadne, bowiem organ odwoławczy nie rozpoznawał sprawy merytorycznie, a jedynie uchylił decyzję organu I instancji ze względów proceduralnych. Na tym etapie postępowania Minister Budownictwa stwierdził jedynie, że bez wyjaśnienia stanu faktycznego nie było możliwe odniesienie się do prawidłowości dokonanej przez Wojewodę Wielkopolskiego oceny normy prawnej. Mając na względzie istotę wskazanych przez organ I instancji uchybień formalnoprawnych, których dopuścił się w toku niniejszego postępowania Wojewoda Wielkopolski, Sąd uznał, iż na tym etapie postępowania przedwczesne byłoby odnoszenie się do merytorycznych zarzutów skargi. Powyższe okoliczności uzasadniały stanowisko Ministra Budownictwa co do konieczności przeprowadzenia postępowania w znacznej części, co skutkowało uchyleniem decyzji Wojewody Wielkopolskiego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.