I OSK 819/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz del.NSA Leszek Kiermaszek Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1342/08 w sprawie ze skargi Z. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 7 stycznia 2009r., sygn. akt II SA/Wa 1342/08 oddalił skargę Z. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r. odmawiającą Z. B. przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu organ podał, że Z. B. na przestrzeni 51 lat życia udowodnił łączny okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 15 lat i 4 dni. W okresach od 1 grudnia 1992 r. do 31 lipca 1995 r. oraz od 1 lipca 1998 r. do 9 października 2000r. wnioskodawca nie udowodnił żadnego okresu ubezpieczeniowego. Ostatni udokumentowany okres składkowy przypada na dzień 31 października 2000 r. i od tej daty Z. B. nie wykonywał zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. W ocenie organu nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód do wykonywania zatrudnienia i nabycia uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, bowiem w wymienionych okresach nie orzeczono wobec skarżącej całkowitej niezdolności do pracy. Nie istniały zatem obiektywne przeszkody do kontynuowania zatrudnienia oraz ubezpieczenia. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podkreślił, że Z. B. orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] stycznia 2008 r. został uznany za częściowo niezdolnego do pracy okresowo do 31 stycznia 2009 r. Tak więc, wnioskodawca nie spełnia kolejnego z warunków wymaganych do przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, tj. całkowitej niezdolności do pracy potwierdzonej orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. B. zakwestionował zaskarżoną decyzję wskazując na nieprawidłowości w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie. Podał, iż w sprawie nie wzięto pod uwagę opinii sądowo-lekarskiej sporządzonej po wydaniu orzeczenia przez lekarza orzecznika ZUS, a także orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności i zapisu z Instytutu [...] w W. Wskazał, iż organ nie zaliczył mu do stażu ubezpieczenia wymienionych w skardze okresów zatrudnienia. Podniósł, iż obecnie zarejestrowany jest w Urzędzie Pracy jako osoba niepełnosprawna poszukująca pracy. Z uwagi na wiek i stan zdrowia nie może podjąć żadnej pracy. Podkreślił, iż znajduje się w trudnej sytuacji materialnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że do przyznania świadczenia wszystkie przesłanki, o jakich mowa w art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), powinny być spełnione łącznie. Brak spełnienia chociażby jednego warunku uniemożliwia wydanie decyzji przyznającej świadczenie. Sąd I instancji podkreślił, że Z. B. nie spełnia przesłanki braku możliwości podjęcia pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, bowiem nie zostało w stosunku do niego wydane, stosownie do art. 14 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, orzeczenie lekarza orzecznika ZUS o całkowitej niezdolności do pracy. Legitymuje się on jedynie orzeczeniem stwierdzającym częściową niezdolność do pracy, od którego to orzeczenia nie złożył sprzeciwu. Skarżący nie osiągnął również wieku emerytalnego wynoszącego dla mężczyzn 65 lat. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zasadnie przyjął, że orzeczona u skarżącego częściowa niezdolność do pracy wyklucza możliwość przyznania mu świadczenia skierowanego wyłącznie do osób całkowicie niezdolnych do pracy. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 3 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, organ jest związany orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS i nie ma możliwości uznania, że skarżący mimo braku stosownego orzeczenia jest całkowicie niezdolny do pracy. Brak spełnienia przez skarżącego przesłanki niemożności podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, wyłącza możliwość przyznania mu świadczenia w drodze wyjątku. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Z. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, według norm przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, poprzez przyjęcie, że przepis ten nie odnosi się do sytuacji, w której znalazł się skarżący; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa poprzez nie zbadanie całokształtu materiału dowodowego i nie rozpatrzenie go w całości. W uzasadnieniu wskazano, że w trakcie postępowania skarżący złożył szereg opinii i zaświadczeń lekarskich wskazujących na zły stan zdrowia. Dokumenty te nie zostały wzięte pod uwagę przez organ wydający decyzję. Było to w szczególności orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Niepełnosprawności, a także opinia z Instytutu [...]. Nierozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego spowodowało błędne ustalenia faktyczne. Stan zdrowia skarżącego uniemożliwia mu jakąkolwiek aktywność zawodową. To zaś spowodowało, że skarżący zarejestrowany jest w Urzędzie Pracy jako bezrobotny, niepełnosprawny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Za nietrafny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania tj art.77 i art.80 kpa poprzez nie zebranie całokształtu materiału dowodowego i nie rozpatrzenie go w całości. Zgodnie z art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr153 poz.1269 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, że sąd ten nie gromadzi materiału dowodowego a jedynie kontroluje działalności organów administracji publicznej stosując środki przewidziane w tej ustawie. Wojewódzki Sąd Administracyjnie zasadnie przyjął, że materiał dowodowy w sprawie o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, został zebrany w sposób wyczerpujący, jego ocena przez organy jest zgodna z wymogami art. 80 kpa. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. 2004 Nr 39 poz. 353 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Z przepisu tego wynikają trzy przesłanki, których łączne wystąpienie warunkuje przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do ustawowej emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; i po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Świadczenia określone w tym przepisie nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (por. art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z treści przepisu wynikają, jak wyżej wskazano, trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. W rozpoznawanej sprawie ww. przepis ustawy nie mógł być zastosowany, albowiem po stronie skarżącego nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w tym przepisie. W aktach sprawy znajduje się orzeczenie lekarza orzecznika ZUS stwierdzające częściową niezdolność do pracy skarżącego przy czym niezdolność ta została określona do 31 grudnia 2009 r. Już ten fakt eliminuje skarżącego z kręgu osób mogących ubiegać się o świadczenie w drodze wyjątku, bez potrzeby analizowania pozostałych przesłanek przyznania tego świadczenia. Przy ustalaniu prawa do świadczeń na tej wyjątkowej podstawie organ rentowy bierze pod uwagę łączny okres ubezpieczenia w ciągu całego życia pracownika. Okres ten powinien być adekwatny do jego wieku, a niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia powinno wynikać ze szczególnych okoliczności, niezależnych od ubezpieczonego i niemożliwych do pokonania przeszkód. Skarżący w ciągu 51 lat życia pozostawał w zatrudnieniu przez okres 15 lat i 4 dni. Z akt sprawy wynika, że Z. B. nie odprowadzał składek na ubezpieczenie społeczne od 1 grudnia 1992r. do 31 lipca 1995r. oraz od 1 lipca 1998r. do 9 października 2000r. Od dnia 31 października 2000r. skarżący nie pozostawał w stosunku zatrudnienia, a za częściowo niezdolnego do pracy został skarżący uznany dopiero od dnia 27 maja 2006r. W sprawie niniejszej nie zostało wykazane, aby zachodziły szczególne okoliczności w przerwach w pracy i w nie odprowadzaniu składek na własne ubezpieczenie społeczne. Podane przez skarżącego, zarówno w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, jak i w załączniku do skargi kasacyjnej, okoliczności w przerwach w niepłaceniu składek nie stanowią tych szczególnych okoliczności, o których mowa w art. 83 ust. 1 ustawy. Także nie zachodzi w niniejszej sprawie warunek braku niezbędnych środków utrzymania. Nie ulega kwestii, że sytuacja bytowa i materialna skarżącego jest trudna, a środki, którymi dysponuje na swoje utrzymanie, mogą nie wystarczać na zaspokojenie wszystkich potrzeb. Jednak przepis art. 83 ust. 1 ww. ustawy uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych (a nie niewystarczających) środków utrzymania. Tymczasem skarżący otrzymuje zasiłek stały oraz inne świadczenia z pomocy społecznej, które pozwalają na pokrycie jego niezbędnych potrzeb. W świetle powyższych okoliczności zarzut naruszenia art. 83 ust.1 ustawy jest nieuzasadniony. Uznawszy, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr153 poz.1269 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną