I SA/Ol 463/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zofia Skrzynecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Piskozub, Sędzia WSA Wojciech Czajkowski, Protokolant Marika Brzozowiec, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 8 stycznia 2009 r., sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie podatku od nieruchomości na 2008r. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 119 zł (sto dziewiętnaście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia "[...]", którą określono A.J. wysokość zobowiązania w podatku od nieruchomości za 2008 r. w kwocie 2.963 zł. W uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej organ podatkowy podniósł, że znajdująca się na terenie gminy E. działka nr "[...]" o pow. 8.465 m2 stanowiąca współwłasność: A.J. (udział 32/37), B. i J.D. (udział 1/37), W. i I.J. (udział 1/37), R. i A.K. (udział 1/37), D. i A. S. (udział 1/37) oraz R. i K.G. (udział 1/37), zgodnie z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków stanowi drogę wewnętrzną, a zatem grunt pod nią zajęty podlega opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości. W odwołaniu od tej decyzji A.J. podał, że nieruchomość gruntowa o numerze ewidencyjnym "[...]" stanowi fragment ulicy "[...]" i jest niezbędna do komunikacji publicznej, gdyż leży w ciągu dróg publicznych - łączy dwie drogi gminne. Z tego powodu nieruchomość ta nie powinna podlegać opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia przywołało treść art. 2 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U z 2006 r. Nr 121, poz. 844 ze zm.), który od dnia 1 stycznia 2007 r. stanowi, że opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości nie podlegają grunty zajęte pod pasy drogowe dróg publicznych oraz zlokalizowane w nich budowle - z wyjątkiem związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej innej niż eksploatacja autostrad płatnych. Organ przytoczył również treść art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), zgodnie z którym pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Organ wskazał również na treść art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Stosownie zaś do art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 (drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe, gminne) należą do tej samej kategorii, co te drogi. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych drogi niezliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. W ocenie organu, z przywołanych regulacji wynikało, iż wyłączeniu spod opodatkowania podlegają jedynie drogi publiczne. Posiadanemu zaś przez podatnika gruntowi, sklasyfikowanemu w ewidencji gruntów i budynków pod symbole "dr" - droga, nie nadano statusu drogi gminnej, bowiem rada gminy nie podjęła w tym zakresie stosownej uchwały. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skardze na powyższą decyzję strona zarzuciła, że została ona wydana z naruszeniem prawa; rozstrzyga sporną kwestię z obrazą prawa materialnego i z pominięciem meritum sprawy. Podkreśliła, że w odwołaniu nie wnosiła o to, by drogę stanowiącą jej własność uznać za drogę gminną, lecz jako ulicę leżącą w ciągu dróg publicznych, spełniającą warunki uznania za drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Skarżący nadmienił, iż Rada Gminy podjęła uchwałę o nadaniu przedmiotowej ulicy nazwy "[...]". Wyjaśnił również, że ulica "[...]" posiada szerokość minimum 12m i spełnia parametry drogi publicznej. Zdaniem skarżącego, w świetle art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, ulica "[...]" należy do kategorii dróg publicznych gminnych. Ustawodawca w ustawie o drogach publicznych w art. 2 ust. 1 wyszczególnił bowiem enumeratywnie wszystkie kategorie dróg publicznych i jednocześnie w art. 2 ust. 2 zamieścił dodatkowy zapis, iż ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii co drogi. Zatem jedyną przesłanką, od której zależy kategoria drogi jest w tym przypadku usytuowanie ulicy w ciągu dróg publicznych. W związku z powyższym ulicę leżącą w ciągu dróg publicznych należy zakwalifikować do tej samej kategorii, co te drogi. Tymczasem organ odwoławczy postawił znak równości między pojęciami "droga publiczna" i "droga publiczna w rozumieniu przepisów o drogach publicznych". Mając powyższe na względzie, strona podniosła, że grunty zajęte pod przedmiotową drogę, bez względu na stan władania, winny być wyłączone spod opodatkowania podatkiem od nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w odpowiedzi na skargę, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, domagało się jej oddalenia. Dodatkowo, podkreśliło, że art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, na który powołuje się skarżący, ma zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy powstał spór co do zaliczenia drogi mającej charakter drogi publicznej do jednej z wyodrębnionych w tej grupie dróg kategorii: krajowej, wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej. Nie odnosi się natomiast do sytuacji, gdy droga, która nie ma charakteru publicznego łączy drogi publiczne. Nie wystarczy bowiem łączenie przez daną drogę dróg publicznych, aby uzyskała ona status drogi publicznej. Zaliczenie do dróg publicznych reguluje ustawa o drogach publicznych. Podniesiono również, iż zgodnie z art. 2a ustawy o drogach publicznych drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią odpowiednio własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Natomiast w niniejszej sprawie sporna droga pozostaje we współwłasności osób fizycznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sporu między podatnikiem a organami administracji jest kwestia podlegania opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości gruntów stanowiących współwłasność podatnika a oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków symbolem dr. Organ pierwszej instancji, posiłkując się wyłącznie danymi z rejestru gruntów i budynków, przyjął, że sporne grunty stanowią drogę wewnętrzną, a więc nie należą do kategorii dróg publicznych, które z mocy art. 2 ust.3 pkt 4 u.p.o.l. nie podlegają opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji W.J. wskazał, że sporne grunty będące ulicą "[...]", leżące w ciągu dróg publicznych, powinny być potraktowane jako stanowiące drogę publiczną stosownie do treści art.2 ust.2 ustawy o drogach publicznych, a konsekwencji nie powinny podlegać podatkowi od nieruchomości w myśl unormowania art. 2 ust.3 pkt 4 u.p.o.l. Zauważyć należy, że organ odwoławczy rozpatrując odwołanie, w istocie w żaden sposób nie odniósł się do zasadniczego zarzutu strony. Analizę prawną przeprowadził skupiając się na stwierdzeniu, że sporne grunty stanowią drogę wewnętrzną. Nie można uznać za rzeczowe odniesienie się do zarzutu odwołania przyznania faktu istnienia art.2 ust.2 ustawy o drogach publicznych. Tym samym organ naruszył art.210 §1 pkt 6 Ordynacji podatkowej, bowiem uzasadnienie decyzji nie zawiera pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Jedną z podstawowych zasad regulujących wymiar podatków jest zasada prawdy obiektywnej znajdująca swój normatywny wyraz w art.122 Ordynacji podatkowej. Oznacza ona, że opodatkowanie wynikać musi z rzeczywistego stanu faktycznego, obiektywnie ustalonego przez organy podatkowe. W toku postępowania organy podatkowe zobligowane są do podjęcia wszystkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym. Skarżący podniósł, że nie było jego intencją dążenie do tego, by grunty zajęte pod ulicę "[...]" uznać za drogę gminną. Swe stanowisko opierał na argumentacji mającej swe źródło w przepisach ustawy o drogach publicznych, w szczególności na zapisie art.2 ust.2 tej ustawy. Skoro skarżący w odwołaniu powołał się na fakt, że ulica "[...]" usytuowania jest w ciągu dróg publicznych (gminnych) w ten sposób, że łączy dwie drogi gminne, konieczne było odniesienie się do tego zarzutu właśnie z uwagi na treść art.2 ust.2 ustawy o drogach publicznych. Odniesienie to musiałoby być poprzedzone dokonaniem odpowiednich ustaleń faktycznych mających na celu zbadanie czy rzeczywiście ulica "[...]" leży w ciągu dróg publicznych. Tymczasem jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie brak zarówno na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji jak i postępowania odwoławczego. Dla właściwego rozpoznania zarzutu strony, w pierwszej kolejności należałoby zdefiniować pojęcie "ulica leżąca w ciągu dróg publicznych", a następnie rozważyć czy ulica "[...]" spełnia kryteria przyjętej definicji. Ponieważ organy tego nie uczyniły, tym samym nie wyjaśniły sprawy w sposób umożliwiający podjęcie rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy uznał, iż fakt, że ulica "[...]" nie została mocą stosownej uchwały Rady Gminy zaliczona do kategorii dróg publicznych, a więc stanowi drogę wewnętrzną, jest wystarczający do tego by uznać, że nie może być traktowana jako nie podlegająca podatkowi od nieruchomości. Przepis art. 2 ust.3 pkt 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych w brzmieniu obowiązującym poczynając od dnia 1 stycznia 2007 r. dotyczący niepodlegania opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości gruntów zajętych pod pasy drogowe dróg publicznych w rozumieniu przepisów o drogach publicznych oraz zlokalizowanych w nich budowli - z wyjątkiem związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej innej niż eksploatacja autostrad płatnych, wyraźnie odwołuje się do ustawy o drogach publicznych. Takie brzmienie przepisu zostało wprowadzone ustawą z dnia 7 grudnia 2006 r. o zmianie ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 249, poz.1828, art.1 pkt 3 lit. b i art.7). Oznacza to, że definiując pojęcie drogi publicznej zawarte w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych należy posłużyć się regulacjami dotyczącymi dróg publicznych. Zgodnie zaś z art.1 ustawy o drogach publicznych drogami publicznymi są drogi zaliczone na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Stosownie do art.7 ust.1 ustawy o drogach publicznych do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym, niezliczone do innych kategorii dróg, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zgodnie zaś z art.8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych są drogami wewnętrznymi. Na tle okoliczności sprawy nie ma wątpliwości, że sporne grunty nie zostały zaliczone do dróg publicznych poprzez podjecie stosownej uchwały przez radę gminy po zasięgnięciu opinii rady powiatu (art.7 ust.2 ustawy o drogach publicznych). Zauważyć jednak należy, że przepisy ustawy o drogach publicznych w art.2 ust.2 przewidują specyficzną sytuację, kiedy to ulice położone w ciągu dróg publicznych otrzymują status drogi publicznej nie będąc drogą publiczną na skutek podjęcia stosownej uchwały podjętej przez radę gminy. W takim przypadku o podleganiu określonej kategorii dróg publicznych decyduje okoliczność faktyczna jaką jest położenie "w ciągu dróg publicznych". Dodatkowo należy zauważyć, że konstrukcja przewidziana w art.2 ust.2 ustawy o drogach publicznych w żaden sposób nie nawiązuje do kwestii własności gruntów, co oznacza, że do kategorii dróg publicznych może należeć także droga będąca własnością innych podmiotów niż np. gmina. W ocenie Sądu wobec braku wystarczających ustaleń faktycznych będących też efektem nieprawidłowego rozumienia przez organ art.2 ust.3 pkt 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych doszło do naruszenia zarówno przepisów postępowania jak i naruszenia praw materialnego, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art.145 §1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz. U. Nr 153, poz.1270, ze zm.) dalej powoływanej jako p.p.s.a. O nie wykonywaniu zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art.152 p.p.s.a a o kosztach postępowania na podstawie art.200, w zw. art.205 § 1 p.p.s.a.