V SA/Wa 744/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska-Jóźków (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Asesor WSA - Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi M. T. K. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie rozłożenia na raty należności pieniężnej z tytułu kosztów rozbiórki budynku oraz ustalenia płatności rat wraz z odsetkami 1. oddala skargę 2. nakazuje Skarbowi Państwa Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wypłacenie M. T. K. Sp. z o.o. w K. kwotę 300 zł (trzysta) tytułem zwrotu nadpłaconego wpisu uiszczonego 1.02.2008 r. i wpisanego do rejestru pod poz. 1916 dnia 4.02.2008r. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Finansów z [...] grudnia 2007 r. o numerze [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2007 r. o rozłożeniu na raty należności pieniężnej z tytułu kosztów rozbiórki budynku oraz ustalająca płatność kolejnych rat wraz z odsetkami. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z 25 lipca 2006 r. M. Spółka z o.o. z siedzibą w K. (dalej: M.) wystąpiła do Wojewody [...] o rozłożenie na raty spłaty zobowiązania z tytułu kosztów rozbiórki pawilonu [...]. W uzasadnieniu M. wskazała, iż jej sytuacja finansowa uniemożliwia jednorazową płatność należności, bowiem spółka wymaga działań restrukturyzacyjnych, w tym zmiany źródeł przychodu i zasad finansowania bieżącej działalności. Podkreślono przy tym, iż rozłożenie należności na raty należy traktować jako pomoc de minimis (pomoc publiczną), której przyznanie będzie uwzględnieniem zarówno interesu podatnika jak i interesu Skarbu Państwa, w przeciwnym razie spółka upadnie, co spowoduje zwolnienia pracowników, utratę dochodów przez podmioty kooperujące, brak wpływów z tytułu podatków, [...]. W toku postępowania przed organem I instancji zgromadzono obszerny materiał dowodowy dokumentujący sytuację majątkową i ekonomiczną wnioskodawcy. Spółka złożyła dokumenty obrazujące m. in. roczne dochody, majątek trwały, zobowiązania finansowe, działania zmierzające do przywrócenia płynności finansowej, przyczyny trudnej sytuacji ekonomicznej oraz plany na dalsze lata, w tym związane z restrukturyzacją spółki. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. o numerze [...] Wojewoda [...] postanowił rozłożyć na raty spłatę należności pieniężnej w wysokości 1.857.908, 72 zł. Zgodnie z przedstawionym w decyzji harmonogramem, spłata należności głównej została rozłożona na 36 rat (3 lata), pierwsza rata w wysokości 200.000 zł, kolejne - co miesiąc po 47.367 zł, od których M. miała również zapłacić ustawowe odsetki. Pismem z 14 lutego 2007 r. M. odwołała się od decyzji w części dotyczącej czasookresu spłaty zobowiązania, wnosząc o jego wyznaczenie na okres 6 lat. Spółka zarzuciła organowi nienależyte przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie oceny jej możliwości finansowych, w szczególności wskazując niewłaściwe określenie wysokości pierwszej raty. Po rozpoznaniu odwołania Minister Finansów zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2007 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszej instancji. Organ odwoławczy oparł się na ustaleniach faktycznych poczynionych przez Wojewodę [...], uznając postępowania dowodowe przeprowadzone w tym zakresie za prawidłowe. Oceniając zgromadzony materiał dowodowy Minister powołał się na uznaniowy charakter regulacji art. 42 ust. 3 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późniejszymi zmianami), stanowiącej materialną podstawę decyzji. W tym zakresie podniósł, iż organ pierwszej instancji wziął pod uwagę nie tylko aktualną kondycję finansową podmiotu, ale przede wszystkim prognozy przychodów w latach następnych, czyli w okresie spłaty zobowiązania. Zaznaczył przy tym, iż Wojewoda [...] podejmując skarżone rozstrzygnięcie musiał kierować się nie tylko interesem strony, ale także konstytucyjną zasadą równości i sprawiedliwości społecznej oraz respektować wartości wspólne dla całego narodu, w szczególności zaś był zobligowany uwzględnić interes Skarbu Państwa, co wynika z literalnego brzmienia art. 42 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 42 ust. 3 ustawy o finansach publicznych poprzez rozłożenie płatności należności na raty bez uwzględnienia kwestii społecznych i gospodarczych, a szczególności możliwości płatniczych skarżącej oraz niewłaściwe określenie możliwości finansowych Spółki; 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: a) naruszenie art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., poprzez brak wnikliwej oceny całokształtu zebranego materiału dowodowego; b) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie faktu nieuwzględnienia proponowanych przez stronę sposobów rozłożenia płatności na raty oraz niedostateczne uzasadnienie wybranego przez organ administracji sposobu rozłożenia rat płatności i ich wysokości; c) naruszenie art. 107 §3 k.p.a. poprzez nie odniesienie się do faktycznych zarzutów skarżącej; d) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez pominięcie przy rozstrzygnięciu słusznego interesu strony oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Rozwijając zarzuty skarżąca podniosła, iż organ nie dokonał właściwej analizy jej sytuacji majątkowej przy ustalaniu harmonogramu spłaty, w szczególności w odniesieniu do wysokości pierwszej raty. Biorąc pod uwagę aktualną kondycję finansową Spółki ani zapłata pierwszej raty ani dochowanie pozostałych terminów nie jest możliwe. Dokonane przez organ ustalenia zostały błędnie oparte na założeniach przychodów Spółki z lat ubiegłych, bez uwzględnienia wpływu katastrofy budowlanej na jej sytuację majątkową. W konsekwencji rozłożenie spłaty należności na trzy lata, zamiast wnioskowanych sześciu, pociąga za sobą ustalenie wysokości rat na poziomie przekraczającym realne możliwości płatnicze skarżącej. Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania Spółka podniosła, iż organ nie dokonał oceny podnoszonych przez zainteresowaną okoliczności mających znaczenie dla sprawy, przez co naruszył zasadę orzekania w oparciu o całokształt zebranego materiału dowodowego. Skarżąca zarzuca decyzji brak uzasadnienia faktycznego, bowiem nie można za takie uznać jedynie wymieniania informacji finansowych dostarczonych przez Spółkę. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację prezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Podkreślić należy, iż sąd administracyjny kontroluje prawidłowość działania administracji publicznej zarówno w zakresie stosowania przepisów prawa materialnego, jak i postępowania administracyjnego, w którego trakcie zapadło skarżone orzeczenie. Dokonując oceny legalności w powyższym zakresie sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz opierając się na ustaleniach organu bada jedynie ich prawidłowość. Wobec tego, iż kontrolowane w sprawie rozstrzygnięcie wydane zostało w ramach tzw. uznania administracyjnego, w pierwszej kolejności należy odnieść się do tych zarzutów, które dotyczą prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przepisów postępowania jest - stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. - tylko takie ich naruszenie, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, a co więcej wpływ istotny. W ocenie Sądu stan faktyczny, na gruncie którego orzekały organy administracyjne, został ustalony w sprawie prawidłowo. Analiza akt postępowania nie potwierdza bowiem, aby zapadłe decyzje wydano w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania dowodowego, charakteryzującego się brakiem staranności, które miałoby w konsekwencji doprowadzić do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy poprzez błędną interpretację zebranych dowodów. Organy prowadzące postępowanie działały zgodnie z zasadą praworządności i na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Dopełniły powinności tak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, jak i prawidłowej jego oceny, nie naruszając w tym względzie podstawowej zasady postępowania dowodowego, tj. zasady swobodnej oceny dowodów. Ocena zebranych w sprawie dowodów, w tym analiza materiałów obrazujących sytuację materialną Spółki, znalazła swój wyraz w uzasadnieniu skarżonej decyzji i zdaniem Sądu jest ona zgodna z prawem. Argumentacja skargi jak i analiza akt sprawy nie ujawniła wad tego rodzaju, że mogłyby one mieć istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Za chybiony uznać należy w szczególności zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., bowiem skarżona decyzja zawiera zarówno uzasadnienie faktyczne jak i prawne. Organ zaprezentował w uzasadnieniu zebrany w toku postępowania materiał przedstawiający sytuację materialną (finansową) Spółki oraz dokonał jego analizy. Uzasadnienie faktyczne jest niczym innym jak wskazaniem tych faktów, które organ uznał za udowodnione i tych dowodów, na których się oparł, zaś z drugiej strony przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W niniejszej sprawie organ oparł się na dowodach złożonych przez samą stronę skarżącą, uznając wszystkie z nich za wiarygodne i mające moc dowodową. Nie mógł zatem naruszyć tej części art. 107 § 3 k.p.a., która odnosi się do budowy uzasadnienia faktycznego. Tak skonstruowany zarzut wydaje się być konsekwencją niezrozumienia omawianej regulacji. Skoro bowiem organ uznaje za udowodnione wszystkie przedstawione przez stronę dowody, to nie można czynić mu zarzutu, że posługuje się "ogólnikowymi stwierdzeniami nie niosącymi faktycznej treści i wskazań". Nie jest również zrozumiałym oczekiwanie autora skargi by uzasadnienie faktyczne przyjęło postać "konkretnych wniosków dotyczących możliwości ponoszenia czy to jednorazowego wydatku [...] czy też możliwości ponoszenia comiesięcznego wydatku [...]. Wskazać ponadto należy, iż decyzja odpowiada prawu również w zakresie uzasadnienia prawnego, zawiera bowiem przytoczenie przepisów prawa, jak również wyjaśnienie podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, skarżąca formułując zarzuty procesowe, tj. wskazując na istniejące braki formalne decyzji, nieprawidłowości w gromadzeniu materiału dowodowego, jak również w jego ocenie, w rzeczywistości nie zgadza się z podjętym przez organ rozstrzygnięciem w znaczeniu materialnym. Autor skargi konstruuje zresztą zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. przepisu art. 42 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. Jak już na wstępie zaznaczono, skarżona decyzja wydana została w granicach tzw. uznania administracyjnego. Stosownie do treści art. 42 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi dłużnika oraz uzasadnionym interesem Skarbu Państwa, na wniosek dłużnika, może zostać rozłożona na raty całość lub część należności. Zwrot "może zostać rozłożona" przesądza o tym, że decyzja organu ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć. Kwestia działania organów administracji publicznej w ramach "uznania administracyjnego" już wielokrotnie wyjaśniana była w bogatym orzecznictwie sądowym. Reasumując powinności organu rozstrzygającego w ramach uznania, wskazać należy na obowiązek nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, zaznaczyć należy na wstępie, iż organ uwzględnił wniosek Spółki co do zasady, tj. dokonał rozłożenia całości należności pieniężnej na raty. Jednocześnie, oceniając zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy oraz analizując sytuację majątkową Spółki i jej możliwości płatnicze - w ramach przyznanej mu kompetencji - organ uznał, iż strona jest w stanie dokonać spłaty należności w okresie 3 lat. Analiza uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji pozwala na przyjęcie twierdzenia, iż były przedmiotem rozważań zaproponowane przez skarżącą warianty spłaty zadłużenia, zaprezentowane w piśmie z 16 maja 2006 r. (k. 29-30 akt administracyjnych). Ponadto wskazać należy, iż wysokość pierwszej raty nie została ustalona przez organ bez udziału samej strony, bowiem z akt administracyjnych wynika, iż to Spółka zadeklarowała dokonanie wpłaty 200 000 zł tytułem zaliczki na poczet spłaty zobowiązania (pismo z 22 stycznia 2007 r. - k. 234 akt adm.; pismo z 26 stycznia 2007 r. - k. 241 akt adm.). W konsekwencji jednak, o zapadłym rozstrzygnięciu zadecydowała dbałość o interes Skarbu Państwa, czego dowodem jest oparcie jego motywów na twierdzeniu, iż okres spłaty zadłużenia stanowi odsunięcie w czasie zwrotu przekazanych przez budżet państwa środków finansowych, uprzednio wydatkowanych z rezerwy. Skoro jednak organ nie naruszył wiążących go przepisów postępowania, zaś jego działania cechowała staranność, to Sąd uznał, iż zaskarżone rozstrzygnięcie mieści się w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że materiał dowodowy - który był przedmiotem oceny organu - został zgromadzony w sposób prawidłowy. Tym samym Sąd nie kwestionuje przyjęcia, iż podniesione w sprawie okoliczności nie pozwoliły na wyznaczenie dłuższego okresu spłaty aniżeli 3 lata. Z wyłożonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.