VIII SA/Wa 437/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant Katarzyna Filipowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi D.N. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie braku zgody na wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym oddala skargę. Minister Obrony Narodowej postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. na podstawie art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego ( tj. Dz. U. nr 98 poz. 1071 z 2000 roku i zm. , dalej kpa) w związku z art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm., dalej jako ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP) nie wyraził zgody na wydanie D. N. decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...], położonym w B. przy ul. [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, iż D. N. nie wykazała, że w jej przypadku zaistniała wyjątkowość sytuacji, która zgodnie z art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest jedną z podstawowych przesłanek, obok zgody Ministra Obrony Narodowej, umożliwiających dyrektorowi oddziału regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej ( WAM ) wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony innej osobie niż żołnierz służby stałej. O przesłance tej nie może przesądzać fakt dokonywania remontów w wynajmowanym lokalu mieszkalnym, tym bardziej, że strony w umowie najmu przedmiotowego lokalu zastrzegły możliwość jej wypowiedzenia w przypadku, gdy lokal ten okaże się niezbędny na potrzeby WAM lub resortu Ministerstwa Obrony Narodowej. Ponadto wszystkie osoby pełnoletnie zamieszkujące w tym lokalu są osobami pracującymi, co wynika z zaświadczeń o zatrudnieniu. W konkluzji swojego rozstrzygnięcia podniósł, że ustawowym obowiązkiem WAM jest przede wszystkim realizacja uprawnień żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową jako służbę stałą. Z tych względów w pierwszej kolejności uprawnieni na podstawie ustawy są żołnierze zawodowi. Kiedy potrzeby mieszkaniowe osób uprawnionych na gruncie tej ustawy nie są zaspokojone, to interes tej formacji ma prymat nad interesem jednostki, która do tej grupy nie należy. Wnioskiem z dnia 22 kwietnia 2008 roku D. N. zwróciła się do Ministra Obrony Narodowej o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu podniosła, że pojęcie wyjątkowej sytuacji z art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych nie zostało dokładnie określone ( nie wiadomo czego ani kogo ma dotyczyć ). Dla wnioskującej za taką sytuację można uznać brak własnego mieszkania, niskie dochody i brak stałej pracy jej małżonka. Przedstawiła sytuację finansową rodziny, podnosząc, że nie stać jej na zakup mieszkania na wolnym rynku, bowiem średni dochód miesięczny netto trzech pracujących osób jej rodziny wynosi [...] zł. Wskazała, że WAM ogłosiła przetarg na wycenę lokali mieszkalnych położonych w R., N.M. , G. i B., co w jej ocenie oznacza, że Agencja chce te lokale sprzedać. Ponadto, nie tylko B. są miejscowością pobliską do G., ale również N. M. , gdzie są pustostany. Z uwagi na podnoszone przez D. N. argumenty, Minister Obrony Narodowej wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w L. o ustosunkowanie się do nich. W odpowiedzi organ Agencji podtrzymał swoje negatywne stanowisko podnosząc, że sytuacja mieszkaniowa żołnierzy zawodowych uległa dalszemu pogorszeniu, gdyż wg stanu na dzień 31 maja 2008 roku na wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym oczekiwało 58 żołnierzy posiadających rodzinę oraz 16 żołnierzy samotnych, którzy są zainteresowani przydziałem lokalu w B.. Z tych względów Agencja wynajmuje 5 lokali mieszkalnych w G. oraz 27 miejsc noclegowych w W.. Sprzedaż lokali następuje wyłącznie na rzecz osób fizycznych, posiadających tytuł prawny do ich zajmowania. N. M. nie jest zaś miejscowością pobliską w rozumieniu ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, a B. spełniają kryteria takiej miejscowości. Po ponownym rozpatrzeniu złożonego wniosku, opierając swoje rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 144 i 127 § 3 kpa postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 roku Minister Obrony Narodowej utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] kwietnia 2008 roku. W uzasadnieniu podniósł, że w świetle art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, organ rozstrzyga w ramach uznania administracyjnego w granicach obowiązującego prawa. Zaistnienie wyjątkowości sytuacji o której mowa w tym przepisie daje jedynie wyłącznie potencjalną możliwość przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, a nie obowiązek przyznania takiego prawa. Podkreślił, że wszelkie działania Agencji w przedmiocie gospodarowania znajdującymi w się w jej zasobie lokalami powinny być podporządkowane realizacji uprawnień żołnierzy zawodowych pełniących służbę wojskową. Zajmowany przez D. N. lokal mieszkalny został wynajęty [...] w B. na czas nieoznaczony, jednak z zastrzeżeniem, że wynajmujący może wypowiedzieć ten najem z trzymiesięcznym terminem wypowiedzenia, w przypadku gdy lokal ten będzie niezbędny na potrzeby Agencji lub resortu MON. Nadto, celem art. 29 ustawy nie było ustanowienie podstawy do pomocy o charakterze wyłącznie socjalnym dla tych osób, które nie mają prawa do swojego lokalu czy domu. Celowi temu służą bowiem inne instytucje działające na innych podstawach prawnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. N., zarzuciła naruszenie norm prawa procesowego poprzez niezastosowanie art. 104 § 1 kpa i błędną wykładnię art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, a tym samym rozstrzygnięcie sprawy w formie postanowienia zamiast decyzji administracyjnej, naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 kpa poprzez zaniechanie wyjaśnień od skarżącej i podjęcie rozstrzygnięcia wyłącznie na podstawie opinii Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w L., naruszenie norm prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 29 ustawy i w konsekwencji uznanie, że skarżąca nie zasługuje, aby przyznać jej prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym znajdującym się w zasobach WAM chociażby na czas określony. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wyjaśnił, że wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na rzecz innej osoby niż żołnierz służby stałej należy do kompetencji dyrektora oddziału regionalnego WAM, który może ją wydać po uzyskaniu zgody Ministra Obrony Narodowej. Zgoda ta powinna być wyrażona zgodnie z art. 106 kpa w formie postanowienia, brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że Minister Obrony Narodowej powinien rozstrzygnąć sprawę w formie decyzji administracyjnej. Niezasadne są zarzuty dotyczące przepisów postępowania, bowiem skarżąca miała możliwość wypowiedzenia się co do okoliczności dotyczących wyjątkowości jej sytuacji. Organ zebrał bowiem i rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, biorąc pod uwagę argumenty podnoszone przez skarżącą jak i WAM. Brak jest również podstaw do uznania, że Minister Obrony Narodowej powinien oceniać wyłącznie wyjaśnienia skarżącej. W piśmie procesowym z dnia 25 sierpnia 2008 roku ( data wpływu ) skarżąca podniosła, że zaskarżone postanowienie oraz wydane w I instancji zostało podpisane przez Sekretarza Stanu w Ministerstwie Obrony Narodowej C. P., który nie posiadał ważnego upoważnienia Ministra Obrony Narodowej. Na rozprawie w dniu 9 stycznia 2008 roku skarżąca popierając skargę w całości dodatkowo podniosła, że wyjątkowość jej sytuacji polega na tym, iż zamieszkuje w przedmiotowym lokalu od 10 lat i poczyniła na ten lokal nakłady finansowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej stanowi art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP zgodnie z którym, w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Agencji, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej. Tak więc, do wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na czas oznaczony innej osobie niż żołnierz służby stałej potrzebne jest spełnienie dwóch przesłanek : wyjątkowa sytuacja tej osoby oraz zgoda Ministra Obrony Narodowej. Ustawodawca nie sprecyzował co należy rozumieć pod pojęciem "wyjątkowej sytuacji", zaś zgodnie z definicją zawartą w Słowniku Języka Polskiego na wyjątkowość sytuacji składa się - bardzo rzadkie, wyróżniające się czymś, szczególne, osobliwe - położenie w jakim ktoś się znajduje. Oceny wyjątkowości sytuacji dokonuje organ rozstrzygający sprawę zaś ciężar udowodnienia i wykazania okoliczności wyjątkowych spoczywa na osobie ubiegającej się o wydanie decyzji. "Sytuacji wyjątkowej" należy upatrywać w takich stanach, zdarzeniach, które w sposób oczywisty odbiegają od ogólnie akceptowanej normy. Tak więc, "wyjątkowość", w rozumieniu powołanego przepisu, powinna wiązać się ze szczególną sytuacją, w której znalazł się wnioskodawca. Wyjątkową okolicznością z pewnością będzie ciężka choroba, kalectwo, brak jakichkolwiek środków finansowych, szczególnie trudna sytuacja życiowa. Drugą istotną przesłanką niezbędną do wydania takiej decyzji jest zgoda Ministra Obrony Narodowej. Skarżąca w swojej skardze zarzuca, że zgoda taka powinna zostać wydana w formie decyzji administracyjnej, a nie w formie postanowienia jak to się stało w niniejszej sprawie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela powyższego zarzutu skarżącej. Zgodnie bowiem z art. 106 § 1 kpa jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ ( wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie ), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. W myśl zaś § 5 w/w przepisu zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia. W sprawach, w których przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ - decyzja może być wydana dopiero po zajęciu stanowiska. Skutki niezasięgnięcia wymaganego prawem stanowiska innego organu są istotne. Postępowanie jest w tej części wadliwe, wadliwa jest w następstwie także wydana decyzja. Obowiązek współdziałania zmienia zakres właściwości organów, ponieważ jeden ze współdziałających organów nie może wydać prawidłowo decyzji bez udziału drugiego organu, natomiast ten drugi organ, nie będąc właściwym do wydania decyzji w sprawie, swoim stanowiskiem może wpływać na załatwienie sprawy przez pierwszy organ. Przepisy prawa materialnego, ustanawiając obowiązek współdziałania, kształtują zakres właściwości organów, bo te, które mają podjąć współdziałanie, nie mogą wszystkich okoliczności sprawy oceniać samodzielnie, lecz muszą to czynić z pomocą innego organu, a organy współdziałające, chociaż nie one wydają decyzję w sprawie, mają obowiązek zbadania sprawy pod określonym kątem i wyrażenia w wiążącej formie swojego stanowiska. Każdy z organów współdziałających podejmuje czynności w ramach swojej właściwości rzeczowej, miejscowej i instancyjnej, ale w odniesieniu do takiej sprawy, w której wydanie decyzji jest przypisane jednemu organowi, a drugi ma zająć stanowisko niezbędne do załatwienia sprawy. ( Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J.Borkowski Warszawa 2006, s. 494- 495). Współdziałanie, którego dotyczy art. 106 kpa, jest podejmowane przed załatwieniem sprawy przez wydanie decyzji. Organ współdziałający uczestniczy w czynnościach już prowadzonego postępowania administracyjnego ( w sprawie zawisłej przed innym organem ), uczestnicząc w załatwieniu sprawy, której ono dotyczy, przez wyrażenie stanowiska w zakresie swej właściwości. Obowiązek współdziałania z innym organem powoduje, że w sprawie kolejno będą wydane dwa akty administracyjne zewnętrzne, pierwszy w formie postanowienia zawierającego stanowisko organu współdziałającego oraz drugi - decyzji administracyjnej załatwiającej sprawę. Obydwa są aktami zewnętrznymi, albowiem podstawę do ich wydania stanowią przepisy prawa powszechnie obowiązujące i obydwa są wydawane w postępowaniu regulowanym w kpa z zapewnieniem stronie czynnego w nim udziału. ( Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J.Borkowski Warszawa 2006, s. 498- 499). Sąd nie podziela również zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego wskazanych przez skarżącą ( tj. art. 7, art. 77 § 1 i 80 kpa ) poprzez zaniechanie odebrania od niej wyjaśnień. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 106 § 1 4 organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Stanowisko organu współdziałającego jest zajmowane w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego ustalonego przez organ wydający decyzję. Organ współdziałający może ( a więc nie musi ) przeprowadzić postępowanie wyjaśniające a przedmiot tego postępowania będzie odrębny od prowadzonego przez organ właściwy do wydania decyzji i będzie dotyczył tylko tych okoliczności, których wyjaśnienie będzie niezbędne do zajęcia stanowiska w ramach współdziałania. ( Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J.Borkowski Warszawa 2006, s. 500). Nadto, skarżąca miała możliwość wypowiedzenia się co do okoliczności dotyczących jej sytuacji i to uczyniła w swoim piśmie kierowanym do Ministra Obrony Narodowej z dnia 17 stycznia 2008 roku oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy . Odnosząc się do ostatniego z zarzutów skarżącej, polegającym na nie uznaniu wyjątkowości jej sytuacji, również należy stwierdzić, że jest on nietrafny. O wyjątkowości sytuacji nie może bowiem świadczyć fakt zamieszkiwania skarżącej od wielu lat w przedmiotowym lokalu mieszkalnym, czy też poczynienia nakładów finansowych na ten lokal. Skarżąca nie jest nawet bezpośrednią stroną umowy najmu na ten lokal, która została zawarta pomiędzy jej pracodawcą - [...] a WAM. Trzeba również zauważyć, że skarżąca miała świadomość, iż zajmowany przez nią lokal został wynajęty z zastrzeżeniem, że wynajmujący może wypowiedzieć ten najem z trzymiesięcznym terminem wypowiedzenia, w przypadku gdy lokal ten będzie niezbędny na potrzeby WAM lub resortu MON ( § 16 ust. 1 umowy najmu ). W ocenie Sądu, w świetle art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, sytuacją wyjątkową będzie taka, która świadczy o braku możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych przez osobę we własnym zakresie. Zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych nie oznacza jednak konieczności zakupu własnego mieszkania. Brak własnego lokum czy też środków finansowych lub zdolności kredytowej z powodu niskich dochodów, które umożliwiłaby jego zakup, niewątpliwie stwarza trudną sytuację, ale jest to sytuacja często występująca i sama przez się nie należy do wyjątkowych. Jeśli nawet skarżącej nie jest stać na zakup mieszkania na wolnym rynku, czego jednak nie można uznać za wyjątek, bowiem wiele osób czy rodzin jest w podobnej sytuacji, nie oznacza to, że nie stać jej będzie na wynajęcie takiego lokalu. Jak wynika z przedłożonych przez nią zaświadczeń o zatrudnieniu i wynagrodzeniu, trzy z czterech osób, członków jej najbliższej rodziny zamieszkujących z nią w spornym lokalu osiąga dochody które dają możliwość wynajęcia mieszkania. Za przedmiotowy lokal skarżąca również uiszcza dość wysoki czynsz, jak wynika z przedstawionych wyliczeń do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - około [...] zł. Za wyjątkowością jej sytuacji nie przemawiają również argumenty podnoszone w skardze, że opłaca na bieżąco czynsz, nie mając żadnych zaległości płatniczych oraz daje rękojmię należytego utrzymania lokalu, bowiem należy to do podstawowych obowiązków wynajmującego. Ostatni z argumentów przez nią podnoszonych, że brak jest logicznego uzasadnienia dla rzekomej niezbędności dla WAM tego akurat lokalu mieszkalnego, w sytuacji gdy w miejscowości B. jest wiele innych lokali, w których można zakwaterować żołnierzy zawodowych, w kontekście podnoszonej przez organ liczby żołnierzy nie posiadających zrealizowanych potrzeb mieszkaniowych należy także uznać jako niezasadny. Zatem nie jest możliwe potraktowanie sytuacji skarżącej za bardzo rzadką, szczególnie wyrażającą się czymś, szczególną lub osobliwą, czyli wyjątkową w rozumieniu ustawy. Tym samym, w ocenie Sądu, skarżąca nie wykazała, żeby w stosunku do niej miał zastosowanie przepis art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Organ administracji publicznej zajmując stanowisko w sprawie uwzględnił całość zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, sytuację skarżącej oraz jej rodziny, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Ustalenia te mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów. W ocenie Sądu nie ma podstaw do stwierdzenia, iż organ przekroczył granice uznania administracyjnego. W tym miejscu zaznaczyć należy, iż uznaniowość musi każdorazowo mieścić się w granicach nakreślonych przepisami prawa powszechnie obowiązującego, jak też zachowywać proporcje między interesem społecznym, a słusznym interesem strony. W niniejszej sprawie organ nie przekroczył tych granic. Istotne jest również, iż podstawowym obowiązkiem WAM jest przede wszystkim realizacja uprawnień żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową stałą. Obowiązek ten jest więc uprzywilejowany i podlega - co do zasady zaspokojeniu przed interesem innych osób. W świetle powyższego nie można postawić organowi zajmującemu stanowisko w sprawie zarzutu dowolności, bowiem wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo uzasadnił swoje postanowienia, wyjaśniając motywy jakimi się kierował przy rozstrzyganiu sprawy. Zarzut podniesiony w piśmie procesowym skarżącej również okazał się niezasadny, bowiem jak wynika z Dziennika Urzędowego MON nr 4 poz. 33 z dnia 18 marca 2008 roku, Sekretarz Stanu w Ministerstwie Obrony Narodowej do Spraw Społecznych i Profesjonalizacji - C. P., tj. osoba która wydała z upoważnienia Ministra Obrony Narodowej zaskarżone ( z dnia [...] czerwca 2008 roku) i poprzedzające je w I instancji postanowienie ( z dnia [...] kwietnia 2008 roku ), posiadała od dnia 14 lutego 2008 roku stosowne upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń wynikających z ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Reasumując, stwierdzić należy, że wydane przez Ministra Obrony Narodowej postanowienie jest prawidłowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszenia prawa zarówno co do przepisów prawa materialnego, jak również co do przepisów postępowania administracyjnego, w takim stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z przytoczonych powodów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.