II GSK 683/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Sędziowie Jan Bała NSA Zofia Borowicz Protokolant Małgorzata Olejowska po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 31 marca 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 2983/08 w sprawie ze skargi I. N. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz I. N. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 31 marca 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 2983/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., w wyniku rozpoznania skargi I. N. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2008 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Ponadto Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji uwzględnił następujący stan sprawy. I. N. złożyła w dniu [...] czerwca 2004 r. w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w I. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2004 r. We wniosku zadeklarowała do płatności 5 działek rolnych o łącznej powierzchni użytkowanej rolniczo 287,68 ha. W wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku ujawniono, iż na zgłoszone przez I. N. działki rolne położone na działkach ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...]oraz [...] o łącznej powierzchni 320,72 ha wniosek o płatność złożył również A. W. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w I. decyzją z dnia [...] września 2004 r., nr [...], na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 6, poz. 40 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach bezpośrednich) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), odmówił I. N. przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 z uwagi na brak możliwości jednoznacznego ustalenia faktycznego posiadacza zgłoszonych działek ewidencyjnych. I. N. odwołała się od przedmiotowej decyzji, podnosząc jednocześnie, iż wniosła do sądu powszechnego pozew o ustalenie prawa tj. stosunku dzierżawy przedmiotowych działek ewidencyjnych. Sąd - I Wydział Cywilny Sądu Rejonowego w S. - wydał w dniu [...] września 2004 r. postanowienie zabezpieczające powództwo, w którym to postanowieniu zobowiązał Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Inowrocławiu do wstrzymania się od określenia osoby uprawnionej do otrzymania dopłat bezpośrednich do tej nieruchomości w 2004 roku. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w T. rozpatrując odwołanie uznał, iż jest ono zasadne. Zwracając uwagę, iż wniesienie powództwa o ustalenie stosunku dzierżawy należy traktować jako zagadnienie wstępne decyzją z dnia [...] października 2004 r. przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w I. postanowieniem z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...], zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych do czasu rozstrzygnięcia przez sąd zagadnienia wstępnego, tj. ustalenia prawa do użytkowania spornych gruntów. W dniu [...] września 2005 r. Sąd Rejonowy w S. Wydział I Cywilny wydał wyrok w sprawie (sygn. akt I C 86/04) o ustalenie prawa, z powództwa Państwa N. Orzekł, iż do dnia [...] grudnia 2004 r. między Państwem N. a Państwem S. istniał stosunek dzierżawy spornych gruntów. Od przedmiotowego wyroku, pozwani - Państwo W. oraz Państwo S. wnieśli apelację do Sądu Okręgowego w B. Wydział III Cywilny Odwoławczy (sygn. akt II Ca 727/05), który to sąd apelację oddalił. Postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w I. wznowił postępowanie w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w I. przyznał I. N. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych do powierzchni, o którą wnioskowała w złożonym na rok 2004 wniosku. W dniu [...] maja 2008 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w T. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności prawomocnej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w I. z dnia [...] maja 2006 r. z uwagi na podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości popełnionych w trakcie rozpatrywania wniosku z dnia [...] czerwca 2004 r., polegających na naruszeniu przepisów ustawy o płatnościach bezpośrednich. Stawiając się w dniu [...] maja 2008 r. w związku z powiadomieniem o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia co do zebranych materiałów I. N. złożyła wniosek zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na wystąpienie do Sądu Rejonowego w S. o dokonanie wykładni wyroku z dnia [...] września 2005 r. sygn. akt I C 86/04. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w T. odmówił zawieszenia postępowania, które w wyniku rozpoznania zażalenia wnioskodawczyni Prezes ARiMR utrzymał w mocy w dniu [...] sierpnia 2008 r. Dnia [...] czerwca 2008 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w T. wydał decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w I. z dnia [...] maja 2006 r. Organ nadzoru I instancji wskazał, że w 2004 r. I. N., pomimo iż posiadała tytuł prawny do spornych gruntów nie użytkowała ich m.in. ze względu na naruszenie posiadania i prowadzenie prac na spornych gruntach przez A. W. Argumentując zajęte w sprawie stanowisko powołano się na wezwanie skierowane przez I. N. do A. W. o zaprzestanie naruszeń posiadania, zgłoszenie naruszenia posiadania do Prokuratury Rejonowej w S. oraz treść wystąpienia przez I. N. do Prezesa ARiMR z dnia [...] lipca 2007r. Podkreślono też, że rozstrzygnięcie Sądu Rejonowego w S. odnosi się do tytułu prawnego do użytkowania gruntów i nie przesądza, kto był faktycznym użytkownikiem spornych gruntów. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] września 2008 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji prawidłowo ustalił zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2006 r. albowiem została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. I. N. wniosła o uchylenie decyzji z dnia [...] września 2008 r. w całości, jako naruszającej prawo, a w szczególności wydanej z obrazą przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Dyrektora Kujawsko[...] Oddziału Regionalnego ARiMR w T. uznającej, że decyzja Kierownika Oddziału Powiatowego ARiMR w I. z dnia [...] maja 2006 r., wydana została z rażącym naruszeniem przepisów prawa tj. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz przepisów art. 7, art. 77, art. 78, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W zaskarżonym wyroku podkreślono, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy wydana dana decyzja dotknięta jest wadą określoną w art.156 § 1 k.pa.. Organ nadzoru nie jest przy tym zwolniony z obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego z zastosowaniem art. 75§1 k.p.a. w celu wyjaśnienia, czy w stosunku do poddawanej ocenie decyzji zachodzą przesłanki wskazane w art. 156 § 1 k.p.a. W tym kontekście Sąd I instancji, jako zasadny uznał zarzut naruszenia przez organ odwoławczy zasady ogólnej prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. Niedokonanie analizy stanu faktycznego sprawy w kontekście uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] czerwca 2008 r. oddalającego wniosek o wykładnię uzasadnienia wyroku z dnia [...] września 2005 r., wydanego w sprawie I C 86/04 spowodowało, że Prezes ARiMR nie dopełnił obowiązków wynikających z art. 77, 78 oraz 80 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. podkreślił dalej, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] maja 2006 r. o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych została wydana w oparciu o ustalenia faktyczne wskazujące na faktyczne użytkowanie spornej nieruchomości przez skarżącą. Ustaleń tych organ dokonał w oparciu o całokształt zgromadzonego materiału dowodowego, tym również w oparci o treść uzasadnienia wyroku Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] września 2005 r. (co do władania sporną nieruchomością przez skarżącą). Sąd I instancji wskazał na istotę mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu cywilnego, która wyraża się w tym, że także inne sądy, inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Wynikający z niej stan związania, ograniczony jest jednak, co do zasady, tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., orzekając w przedmiocie przyznania stronie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych organ był zatem związany jedynie orzeczeniem ustalającym istnienie stosunku dzierżawy. Dokonanie przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR ustaleń w oparciu o stanowisko sądu cywilnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] września 2005 r. spowodowało jednak, iż na etapie postępowania nieważnościowego organ odwoławczy nie mógł uchylić się od analizy zawnioskowanego przez stronę skarżącą dowodu z postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] czerwca 2008 r. oddalającego wniosek o wykładnię uzasadnienia wyroku z dnia [...] września 2005 r., skoro sąd powszechny uczynił przedmiotem rozważań kwestię faktycznego użytkowania spornych gruntów. Według Sądu I instancji organy prowadzące postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji w przedmiocie przyznania skarżącej płatności bezpośrednich mogły wykazywać, iż prawo materialne zastosowano do wadliwie ustalonego stanu faktycznego. Zakwestionowania poddawanej w postępowaniu nadzorczym decyzji wymagało jednak w tym aspekcie wykazania, iż stan faktyczny w sprawie ustalony został niezgodnie z prawdą przy zastosowaniu art. 77 § 2 i 78 k.p.a. Pomimo że organy orzekające w sprawie stwierdzenia nieważności nie były związane ustaleniami i ocenami dokonanymi w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] września 2005 r., to jednak, z uwagi na dokonanie przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR ustaleń faktycznych m.in. w oparciu o analizę uzasadnienia powyższego wyroku, prawo do dokonania własnej oceny wyników postępowania dowodowego (wyjaśniającego) nie może prowadzić do ignorowania stanowiska zajętego przez Sąd Rejonowy w S. w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] czerwca 2008 r. o odmowie dokonania wykładni wyroku z dnia [...] września 2005 r., w którym wskazano, iż sporne działki ewidencyjne w okresie od dnia 2 maja 2003 r. do 1 grudnia 2004 r. znajdowały się w faktycznym władaniu I. i M. małżonków N., którzy z nich rzeczywiście korzystali, na potrzeby prowadzonej przez siebie działalności rolnej (hodowla indyków, koszenie łąk). Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał za uzasadnione stanowisko strony skarżącej wskazujące, iż zakwestionowanie przez organy orzekające w sprawie stwierdzenia nieważności ustaleń dokonanych przez sąd cywilny wiązać się powinno z wykazaniem, iż pozostały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza wadliwość ocen sądu powszechnego. Tylko bowiem takie dowody, które ponad wszelką wątpliwość wykazałyby, że sporne grunty rolne nie były przez skarżącą prawidłowo użytkowane rolniczo, mogły stanowić podstawę do stwierdzenia, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] maja 2006 r. o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej zaś sprawie przy braku koniecznej analizy uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] czerwca 2008 r. wydano rozstrzygnięcie. Sprawa nie została zatem wyczerpująco i wszechstronnie wyjaśniona, a niepełny materiał dowodowy nie pozwalał na niebudzące wątpliwości ustalenia faktyczne. Podkreślono, że z zasady praworządności i zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa (art. 7, 8 k.p.a.) wynika przede wszystkim wymóg praworządnego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. W realizacji tych zasad konieczne jest ścisłe przestrzeganie prawa zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń strony. Natomiast z art. 77 § 1, art. 7 i art. 8 k.p.a. wynika obowiązek wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zaś ta ocena winna znaleźć odzwierciedlenie, w świetle wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wskazał też na brak w aktach sprawy postanowienia o podjęciu postępowania w sprawie przyznania skarżącej płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004. Z uzasadnienia decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] maja 2006 r. wynika, iż postanowieniem z dnia [...] listopada 2004 r. organ I instancji zawiesił postępowanie z urzędu do czasu rozstrzygnięcia przez sąd zagadnienia wstępnego tj. ustalenia prawa do użytkowania spornych gruntów. Natomiast z treści znajdujące się w aktach sprawy postanowienia z dnia [...] marca 2006 r. wynikało, iż organ I instancji postanowił wznowić postępowanie w sprawie przyznania I. N. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych nr [...]. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, iż powodem wznowienia postępowania jest nowa okoliczność faktyczna, polegająca na tym, iż w dniu [...] kwietnia 2006 r. inny producent w odpowiedzi na wezwanie do wyjaśnień podał, iż jest użytkownikiem części dziełek ewidencyjnych nr 208 i 189 - obręb geodezyjny R. W ocenie Sądu I instancji, wyjaśnienia wymaga czy przedmiotowe postanowienie dotyczy postępowania w sprawie wniosku skarżącej o przyznanie płatności za rok 2004 czy też innego zakończonego decyzją ostateczną postępowania dotyczącego działek ewidencyjnych nr 208 i 189 – obręb geodezyjny R., które nie były objęte wnioskiem I. N. złożonym w dniu [...] czerwca 2004 r. Sąd I instancji wskazał, że wznowienie postępowania w sprawie przyznania skarżącej płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004, która została wszczęta wnioskiem z dnia [...] czerwca 2004 r., rażąco naruszałoby przepisy postępowania. Podkreślenia wymaga, iż instytucja wznowienia dotyczy jedynie postępowań zakończonych decyzją ostateczną. Wznowienie postępowania w sprawie, w której toczyło się postępowanie pierwszoinstancyjne, ale je zawieszono, stanowiłoby rażące naruszenie zasad procedury, skutkujące nieważnością decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych z dnia [...] maja 2006 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi I. N. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, tj. naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 oraz art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji w I. w dniu [...] maja 2006 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż nie można zgodzić się ze stwierdzeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. o braku dokonania analizy stanu faktycznego w sprawie, wobec zaniechania odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do treści uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] czerwca 2008 r., sygn. akt I C 86/04. W ocenie organu, stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób wyczerpujący. Treść wspomnianego wyżej postanowienia sądu cywilnego była znana organowi i uwzględniona w toku analizy materiału dowodowego w sprawie, ale nie stanowiła wystarczającego dowodu na okoliczność, że strona skarżąca była użytkownikiem gruntów zadeklarowanych do płatności bezpośrednich. Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że organ wydając decyzję administracyjną zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny istniejący w chwili wydania decyzji chyba, że z przepisów wynika co innego. Według Prezesa ARiMR, ustalenia Sądu Rejonowego w S. nie stanowiły dowodu na okoliczność, że sporne grunty znajdowały się w posiadaniu skarżącej w dniu wydania decyzji w postępowani u zwykłym, tj. w dniu [...] maja 2006 r. Z postanowienia z dnia [...] czerwca 2008 r., sygn. akt I C 86/04, wynikało jedynie stwierdzenie, że sporne działki ewidencyjne były użytkowane przez skarżącą w okresie od dnia 2 maja 2003 r. do dnia 1 grudnia 2004 r. Nadto zdaniem Prezesa ARiMR wydanie przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w I. postanowienia z dnia [...] marca 2006r. o wznowieniu postępowania w sytuacji wcześniejszego (w dniu [...] listopada 2004 r.) wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania jest argumentem przemawiającym za zasadnością zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Merytoryczne ustosunkowanie się do przedmiotowego środka odwoławczego było możliwe wobec tego, iż spełniał on warunki formalne określone w art. 175 § 1, 176 i 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 183 § 1 Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Odnosząc się do skargi kasacyjnej, ograniczającej się do wskazania na podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., na wstępie należy zwrócić uwagę na fakt, że w jej petitum zarzucono naruszenie prawa materialnego ("tj. naruszenie przepisu art.156 § 1 pkt 2 w zw. art. 7, 8, 77 § 1, 78 oraz 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, iż w sprawie nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji (...) wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w I. w dniu [...] maja 2006 r.) poprzez jego błędną wykładnię. Takie sformułowanie zarzutu wymaga podniesienia następujących zastrzeżeń. Po pierwsze przez błędną wykładnie prawa traktować należy przyjęcie nieprawidłowego znaczenia normy prawnej wynikającego z określonego przepisu, inaczej mówiąc oparcie się na jego wadliwym rozumieniu. Stawiając zarzut błędnej wykładni należałoby zatem wskazać, na czym w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną polegało - w stosunku do wszystkich wskazywanych, jako naruszone przepisów - ich niewłaściwe znaczenie, czy też zrozumienie przyjęte w zaskarżonym wyroku. Towarzyszyć temu winno przedstawienie poprawnej według kasatora wykładni. Tymczasem skarga kasacyjna tego w istocie nie czyni, polemizując jedynie z argumentacją przedstawioną przez Sąd I instancji, nakierowaną na akcentowanie braków w przeprowadzeniu postępowania nadzorczego, powodujących wedle zaskarżonego wyroku, że bez ich usunięcia nie mogło ostać się w obrocie prawnym rozstrzygnięcie kończące to postępowanie. Skoro zaś tak, to zarzut błędnej wykładni wskazywanych jako naruszone przepisów nie mógł być podzielony. Z treści skargi kasacyjnej wynika raczej, iż zamiarem jej autora było wskazanie na niewłaściwe zastosowanie wskazywanych, jako naruszone przepisów i zwalczanie poglądu Sądu I instancji o wadliwości proceduralnej zaistniałej w toku postępowania nadzorczego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, spojrzenie nawet w tym kontekście na usiłowania skargi kasacyjnej nie mogło odnieść spodziewanego skutku, zażywszy, iż rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku, nawet przy potrzebie wprowadzenia pewnych korekt w jego uzasadnieniu, odpowiada prawu. Przede wszystkim szerzej jeszcze niż to uczynił Sąd I instancji podkreślić trzeba specyfikę postępowania nadzorczego. Nie ulega wątpliwości, iż celem tego rodzaju postępowania nie może być rozpoznawanie sprawy tak jak w postępowaniu zwykłym, w taki sposób jakby to była kolejna instancja. Fakt, że postępowanie nadzorcze jest odrębnym, nadzwyczajnym postępowaniem, mogącym ograniczać się wyłącznie do badania problemu tkwienia w decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym wadliwości kwalifikowanej, powoduje daleko idące konsekwencje w zakresie granic limitujących pole działania organu nadzoru i wyciągane w efekcie jego zakończenia wnioski. Nie można zapominać, iż stwierdzenie nieważności decyzji (zwłaszcza gdy jest ona ostateczna) jest zabiegiem dozwolonym wprawdzie przez ustawodawcę, ale o charakterze wyjątkowym, co nakazuje ścisłe pojmowanie przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., z zakazem wobec tego jakichkolwiek dążeń w kierunku ich rozszerzenia. Uwaga ta jest szczególnie ważna do uwzględnienia w aspekcie rozważanej na gruncie niniejszej sprawy wadliwości kwalifikowanej w postaci rażącego naruszenia prawa w ujęciu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa wymaga bowiem zdecydowanego odróżnienia od nie mającego tak drastycznego wymiaru innego naruszenia prawa. Analizując podjętą przez Prezesa ARiMR w decyzji z dnia [...] września 2008 r. próbę wykazania rażącego naruszania prawa przez decyzję kończącą postępowanie zwykłe nie sposób nie zauważyć na początku, iż obszerne rozważania organ nadzoru poświęcił wykazywaniu braku znaczenia tytułu prawnego przy ocenie istnienia posiadania gruntów rolnych, jako przesłanki wskazanej w art. 2 ust 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych(Dz.U. Nr 6, poz.40 ze zm., dalej: ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r.). Zważyć jednak wypada, że w kończącej postępowania zwykłe decyzji z dnia [...] maja 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w I., nie poprzestał na ustaleniach co do tytułu prawnego a przeprowadził ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów w zakresie kwestii faktycznego użytkowania spornych gruntów i w tym kontekście wypowiedział się w zakresie posiadania ich przez I. N. W myśl art. 80 k.p.a. to do organu administracji publicznej rozstrzygającego sprawę administracyjną należy ocena na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zasada tzw. swobodnej oceny dowodów, przewidziana w tym przepisie wskazuje na niezwykle istotny aspekt, konieczny do uwzględnienia także w niniejszej sprawie. Uprawnienie organu prowadzącego postępowanie administracyjne w konkretnej sprawie załatwianej w postępowaniu zwykłym do przeprowadzania oceny w ramach art. 80 k.p.a. nie mogą być podważane przez organ nadzoru poprzez dokonywanie przez ten organ na nowo, własnych ustaleń faktycznych. Do tego zaś zmierzały w istocie wywody zaprezentowane w zaskarżonej decyzji przez Prezesa ARiMR w kwestii oceny okoliczności faktycznych związanych z zagadnieniem posiadania spornych gruntów. Organ nadzoru nie skupił się na analizie decyzji zapadłej w postępowaniu zwykłym pod kątem możliwości wystąpienia rażącego naruszenia art. 80 k.p.a. tj. w aspekcie przekroczenia granic swobodnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu zwykłym. Przedstawił natomiast swoją wizję stanu faktycznego, wskazując na jego zdaniem istotną argumentację. Zważyć przy tym wypada, że w postępowaniu nadzorczym (co powtórzono w skardze kasacyjnej) wzięto pod uwagę materiał dowodowy nieistniejący w dacie zakończenia postępowania zwykłego (np. pismo I. N. z dnia [...] lipca 2007 r. skierowane do Prezesa ARiMR). W tym kontekście rzecz jasna skorygować należy wywody Sądu I instancji dotyczące konieczności uwzględnienia przez organ nadzoru uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] czerwca 2008 r. (skoro pochodzi ono także z okresu już po zakończeniu postępowania zwykłego). Kończąc tę sekwencję rozważań należy podnieść, iż wykazanie w postępowaniu nadzorczym rażącego naruszenia prawa przy stosowaniu przepisu zakładającego ocenność w wyrażaniu stanowiska przez organ właściwy do rozpoznania sprawy, jakkolwiek teoretycznie możliwe, jest zbiegiem niezwykle trudnym i wymagającym szczególnie wnikliwego, wyczerpującego i właściwie ukierunkowanego uzasadnienia, którego nie przedstawiono w konkretnym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Usterki w tym zakresie kwalifikowane muszą być zawsze, jako uchybienie przepisowi postępowania (tj. art. 107 § 3 k.p.a.), mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pozbawione skutecznego wpływu na wynik postępowania kasacyjnego są wywody Prezesa ARiMR podnoszące brak posiadania przez I. N. w chwili wydawania decyzji w postępowaniu zwykłym. Nie zostały one bowiem sformułowane w powiązaniu ze wskazaniem na naruszenie przez Sąd I instancji skonkretyzowanego przepisu prawa, co jest niezbędnym warunkiem poprawnego konstruowania zarzutów w skardze kasacyjnej. Odnośnie akcentowanej w końcowej części skargi kasacyjnej kwestii istnienia w aktach sprawy postanowienia o wznowieniu postępowania z dnia [...] marca 2006 r., jako argumentu mającego przemawiać za stwierdzeniem nieważności decyzji kończącej postępowanie zwykłe wypada zauważyć, iż wywód kasatora, całkowicie pomija przytoczenie czynności jakie Sąd I instancji nakazał dokonać w związku ze stwierdzeniem w aktach tego postanowienia (tzn. ustalenia, czy dotyczyło ono postępowania o przyznanie skarżącej za 2004 r. co do wskazanych w jej wniosku gruntów, to nie jest bowiem jasne – a w skardze kasacyjnej zakłada się, nie wyjaśniając w żaden sposób tego zagadnienia, że omawiane postanowienie dotyczy postępowania zakończonego decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w I. z dnia [...] maja 2006 r.). Z tych wszystkich względów orzeczono, jak w sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).