I SA/Lu 595/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Fita, Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz (sprawozdawca), WSA Krystyna Czajecka-Szpringer, Protokolant Referent stażysta Julita Urbaś, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 13 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [... w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2006 r. z sankcjami I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 25 lutego 2008 r. nr 0049-2008-000001348 skierowanej do B. R. i stwierdza nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 25 lutego 2008 r. nr 0049-2008-000001348 skierowanej do P. B.; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; IV. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz M. B. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania. I SA/Lu 595/08 UZASADNIENIE 1. M.B. złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2006 r. Udzielił pełnomocnictwa P.B. do reprezentowanie przed organem pierwszej instancji. 2. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa / ARiMR/ [...] wydał decyzję nr [...] o odmowie M.B. przyznania jednolitej płatności obszarowej i o nałożeniu sankcji w wysokości 12 852,55 zł na czas kolejnych trzech lat oraz o odmowie przyznania M.B. uzupełniającej płatności obszarowej i o nałożeniu sankcji w wysokości 14 644,38 zł na czas kolejnych trzech lat, którą skierował do M.B.; decyzję z [...] nr [...] o odmowie M.B. przyznania jednolitej płatności obszarowej i o nałożeniu sankcji w wysokości 12 852,55 zł na czas kolejnych trzech lat oraz o odmowie przyznania M.B. uzupełniającej płatności obszarowej i o nałożeniu sankcji w wysokości 14 644,38 zł na czas kolejnych trzech lat, którą skierował do P.B.; decyzję z [...] nr [...] o odmowie M.B. przyznania jednolitej płatności obszarowej i o nałożeniu sankcji w wysokości 12 852,55 zł na czas kolejnych trzech lat oraz o odmowie przyznania M.B. uzupełniającej płatności obszarowej i o nałożeniu sankcji w wysokości 14 644,38 zł na czas kolejnych trzech lat, którą skierował do B.R. Organ pierwszej instancji uzasadniał, że kwota jednolitej płatności obszarowej na 2006 r. początkowo należna rolnikowi to 24014,26 zł. We wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej rolnik zawyżył deklarowaną powierzchnię gruntów o 53,52 %. Takie zawyżenie deklarowanej powierzchni gruntów w stosunku do stwierdzonej w czasie kontroli dało podstawę do odmowy przyznania tej płatności i do nałożenia sankcji w wysokości 12 852,55 zł na czas kolejnych trzech lat, na podstawie art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji /WE/ 1973/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady / WE / 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców. Organ pierwszej instancji uzasadniał, że kwota uzupełniającej płatności obszarowej należna początkowo rolnikowi na 2006 r. to 12 230,82 zł. We wniosku o przyznanie uzupełniającej płatności obszarowej rolnik zawyżył deklarowaną powierzchnię gruntów o 119,73 %. Takie zawyżenie deklarowanej powierzchni gruntów w stosunku do stwierdzonej w czasie kontroli dało podstawę do odmowy przyznania tej płatności i do nałożenia sankcji w wysokości 14 644,38 zł na czas kolejnych trzech lat, na podstawie art. 51 ust. 2 rozporządzenia Komisji /WE/ 796/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady / WE / 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników. Zawyżenie deklarowanej powierzchni gruntów we wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej zostało stwierdzone w toku kontroli. Stwierdzono między innymi nieprawidłowości o kodzie DR 13, który oznacza, że stwierdzona powierzchnia działek rolnych jest mniejsza od deklarowanej; o kodzie DR 14, który oznacza, że działka rolna lub jej cześć nie jest utrzymywana w dobrej kulturze rolnej / stwierdzono brak wykoszenia /; o kodzie DR 18, który oznacza, że w dniu kontroli na działce nie jest prowadzona działalność rolnicza / stwierdzono zadrzewienia i zakrzewienia /. Te nieprawidłowości skutkowały wyłączeniem z płatności. Organ pierwszej instancji ocenił, że całokształt zgromadzonych dowodów z dokumentów, z osobowych źródeł nie potwierdza okoliczności, by część zakwestionowanej powierzchni miała być objęta działaniami siły wyższej w postaci zalania wodami rzeki Bug w stopniu znacznym, trwającej do czasu kontroli, wykluczającej działalność rolniczą. 3. Od decyzji organu pierwszej instancji odwołał się M.B., reprezentowany przez B. R., który legitymował się pełnomocnictwem do postępowania odwoławczego. W odwołaniu zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego / Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. – k.p.a. /. Zdaniem odwołującego się treść zgromadzonych dokumentów, zeznań świadków, potwierdza okoliczność wystąpienia siły wyższej w postaci zalania wodami rzeki Bug części zakwestionowanej powierzchni wnioskowanych działek w okresie wiosennym i jesiennym 2006 r. Stan siły wyższej wykluczył działalność rolniczą, utrzymywał się do czasu kontroli. W ocenie odwołującego się organ pominął, że zakwestionowane tereny są położone w obszarze NATURA 2000 Dolina Środkowego Bugu i w strefie priorytetowej 06A Polesia Zachodniego. Takie usytuowanie zobowiązuje rolnika do przestrzegania zasad ochrony przyrody. Te zasady wykluczają wykonywanie prac na części zakwestionowanej powierzchni przed 1 lipca, na części przed 15 sierpnia. Zdaniem odwołującego się do jednolitej płatności obszarowej kwalifikuje się powierzchnia co najmniej 121,07 ha, do płatności uzupełniającej co najmniej 77,77 ha. Organ nie wskazał żadnych dowodów na okoliczność umyślnego podania powierzchni działek we wniosku o przyznanie płatności. 4. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, po rozpatrzeniu odwołania M.B., decyzją z [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z [...] nr [...] o odmowie przyznania płatności z wieloletnimi sankcjami. Organ odwoławczy decyzję skierował do M.B. ze wskazaniem reprezentacji wykonywanej przez pełnomocnika B. R.. Organ odwoławczy rozpatrując sprawę ocenił, że całokształt zgromadzonych dowodów nie potwierdza wystąpienia siły wyższej w stopniu znacznym / w rozumieniu art. 40 ust. 4 rozporządzenia Rady / WE / 1782/2003 / w postaci zalania wodami rzeki Bug części zakwestionowanej powierzchni zadeklarowanych działek. Wskazał na ustalenia kontroli na miejscu, która objęła wszystkie zadeklarowane działki; na pismo samego wnioskodawcy z [...].; na zeznania A. K., I. W., T. L., P. K., J. C.; Z. J., E. S., W. P., M. S., Z. Z., E. J.; na pismo Starosty Powiatu z [...].; na pismo Wójta Gminy z [...]. Ocenił, że całokształt tych dowodów potwierdza zalania wodami rzeki Bug zakwestionowanej powierzchni w stopniu, który nie wykluczył wykonania prac wymaganych dla przyznania wnioskowanych płatności. Ocenił, że wnioskodawca zadeklarował we wniosku powierzchnie zadrzewione i zakrzewione, na których nie prowadził działalności rolniczej, co samo wykluczało przyznanie płatności. Ocenił, że tej treści stanowiska prawnego nie podważa położenie zadeklarowanych działek w obszarach objętych ochroną przyrody. 5. M.B. złożył skargę na ostateczną decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR. Wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji, o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 k.p.a.; art. 50 ust. 7 w związku z art. 51 rozporządzenia Komisji /WE/ 796/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady / WE / 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników; art. 138 rozporządzenia Komisji /WE/ 1973/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady / WE / 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców. Argumentował, że stanowisko o odmowie przyznania płatności i o zastosowaniu sankcji wieloletnich jest rezultatem dowolnej oceny dowodów. Zgromadzone dokumenty, zeznania świadków potwierdzają okoliczność zaistnienia siły wyższej w postaci zalania wodami rzeki Bug części zakwestionowanej powierzchni działek objętych wnioskiem o płatności. Stan siły wyższej utrzymywał się do kontroli prowadzonej przez organ pierwszej instancji w tej sprawie. To stan siły wyższej wykluczył działalność rolniczą skarżącego wnioskodawcy na części zakwestionowanej powierzchni gruntów zgłoszonych do płatności. Całokształt zebranych dowodów nie potwierdza okoliczności, by w 2006 r. skarżący mógł prowadzić produkcję rolniczą na zakwestionowanej powierzchni. Organ ocenił zeznania świadków, dokumenty fragmentarycznie. Dokonał ustaleń sprzecznych z treścią tych dowodów. Nie ma znaczenia stan zagospodarowania zakwestionowanej powierzchni w dacie zgłaszania do płatności. Istotny jest fakt wystąpienia na tej powierzchni siły wyższej, która wykluczyła prowadzenie jakiejkolwiek działalności. Dlatego do jednolitej płatności obszarowej kwalifikuje się powierzchnia co najmniej 121,07 ha, do płatności uzupełniającej co najmniej 77,77 ha. Organ nie wskazał żadnych dowodów na okoliczność, że skarżący wnioskodawca umyślnie podał we wniosku powierzchnie działek. 6. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko, argumentację wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 7. Zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w rozumieniu przesłanki jej uchylenia z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – ustawa p.p.s.a. /. Naruszenie prawa podlegało stwierdzeniu poza granicami skargi, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. 8. Kiedy wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2006 r. złożył M.B., to M.B. był stroną postępowania zainicjowanego swoim wnioskiem, w rozumieniu art. 28 k.p.a. i art. 29 k.p.a. Był stroną tego postępowania w znaczeniu materialnym i formalnym. W postępowaniu z wniosku M.B. status strony nie przysługiwał ani B.R., ani P.B.. Wynik sprawy z wniosku M.B. mógł dotyczyć praw, obowiązków M.B., nie B.R., P.B.. Decyzja organu pierwszej instancji powinna być skierowana do podmiotu, który jest stroną w sprawie. Decyzja jest skierowana do osoby będącej stroną w sprawie, kiedy w oznaczeniu strony organ wskazuje podmiot, który jest stroną w sprawie, jest podmiotem / adresatem / praw, obowiązków rozstrzyganych decyzją, zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a, art. 28 k.p.a. i art. 29 k.p.a. 9. Kiedy organ pierwszej instancji skierował decyzję z [...] nr [...] do P.B., decyzję z [...]nr [...] do B. R. z rozstrzygnięciem o sytuacji prawnej M.B., to w ten sposób organ pierwszej instancji tym osobom formalnie przyznał status stron postępowania. To oznacza, że następnie organ odwoławczy przeprowadził postępowanie odwoławcze bez udziału wszystkich osób, którym formalnie organ pierwszej instancji przyznał status strony. Pominięcie w postępowaniu odwoławczym osób o formalnym statusie stron, przyznanym przez organ pierwszej instancji oznacza, że postępowanie odwoławcze zostało przeprowadzone w warunkach przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. / strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu /. Stwierdzenie przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy p.p.s.a. 10. Zgodne z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1 / utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2 / uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3/ umarza postępowanie odwoławcze. Kiedy organ pierwszej instancji w oznaczeniu strony wskazał osoby, które nie były stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., art. 29 k.p.a., bo nie mogły być adresatem praw czy obowiązków rozstrzyganych decyzją w sprawie z wniosku M.B. / wskazał B. R., P. B. / i orzekł w rozstrzygnięciu o prawach, obowiązkach strony / M. B. /, to decyzję skierował do osoby / osób / nie będącej stroną w sprawie w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., w rozumieniu przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Organ odwoławczy powinien był zważyć, że decyzja organu pierwszej instancji skierowana nie do strony została wydana w warunkach kwalifikowanego naruszenia prawa, w warunkach nieważności decyzji. Powinien był uchylić decyzję organu pierwszej instancji skierowaną nie do strony w sprawie / w której jako stronę organ pierwszej instancji oznaczył B. R., P.B. / i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w zakresie skierowanym nie do strony, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Kiedy organ odwoławczy nie powziął prawidłowego rozstrzygnięcia, nie zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., to naruszył przepisy postępowania w sposób, który wyczerpuje przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. i uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji / niezależnie od rozważań zawartych w pkt 9 uzasadnienia /. Stwierdzenie w toku sądowej kontroli legalności, że organ pierwszej instancji skierował decyzję nie do strony, powziął decyzję w warunkach nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i przy zastosowaniu art. 135 ustawy p.p.s.a. W tym miejscu należy wskazać na istotną proceduralną odrębność między oznaczeniem strony w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a w związku z art. 28 k.p.a. i art. 29 k.p.a. a wymogiem doręczenia decyzji / skierowanej do strony / pełnomocnikowi ustanowionemu przez stronę, zgodnie z art. 109 § 1 k.p.a. w związku z art. 40 § 2 k.p.a. 11. Stwierdzone naruszenia przepisów postępowania przed organem odwoławczym, kwalifikowane naruszenie przepisów postępowania przed organem pierwszej instancji, nie pozwalają na ocenę zgodności z prawem rozstrzygnięcia o pozbawieniu praw i o obowiązkach skarżącego wnioskodawcy, zawartego w decyzji, która nie spełnia kryterium legalności. Sądowa kontrola legalności nie może prowadzić do zastępowania właściwego organu w rozstrzyganiu sprawy. Rozstrzyganie o zasadności wniosku, o zakresie praw, obowiązków wnioskodawcy, należy wyłącznie do właściwego organu. Dlatego treść praw, obowiązków skarżącego wnioskodawcy podlega sądowej kontroli legalności, kiedy są przyznane, nałożone decyzją wydaną bez naruszeń przepisów postępowania dających podstawę do wznowienia czy mogących istotnie wpływać na wynik sprawy, bez kwalifikowanego naruszenia prawa skutkującego nieważnością decyzji wydanej w sprawie. Dopiero stwierdzenie, że decyzja w sprawie została powzięta w sposób spełniający kryterium legalności otwiera drogę do oceny zgodności z prawem zawartego w niej rozstrzygnięcia o prawach, obowiązkach strony. Na tym etapie postępowania nie ma podstaw, by sądowa kontrola legalności mogła przesądzić o zgodności z prawem ustaleń faktycznych, oceny prawnej tych ustaleń; by mogła przesądzić o zgodności z prawem treści rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. 12. Z tych względów zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, lit. c ustawy p.p.s.a. Stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji, skierowanej nie do strony ma podstawę prawną w art. 145 § 1 pkt 2, przy zastosowaniu art. 135 ustawy p.p.s.a. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji uzasadnia art. 152 ustawy p.p.s.a, o kosztach postępowania sądowego art. 200, art. 205 § 2 - § 4 tej ustawy.