IV SA/Po 534/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w P. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie uposażenia uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojskowego Komendanta Uzupełnień w P. z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] /-/ E. Kręcichwost-Durchowska Decyzją z dnia [...] maja 2008 r., [...] Wojskowy Komendant Uzupełnień w P. odmówił J. P. przyznania świadczenia pieniężnego w postaci odsetek od wypłaconego uposażenia. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 1 listopada 2003 r. Dowódca Wojsk Lądowych w oparciu o rozkaz [...] z dnia [...] września 2002 r. w sprawie zmian organizacyjnych i dyslokacyjnych w wojskowych komendach uzupełnień zlikwidował m. in. stanowisko służbowe Strony i w związku z tym Stronie zaproponowano inne stanowisko służbowe, ale J. P. odmówił przyjęcia nowego. Zważywszy na to Dowódca Pomorskiego Okręgu Wojskowego (dalej jako: POW) wydał decyzję o wypowiedzeniu stronie zawodowej służby wojskowej, a na wniosek Strony skrócono termin wypowiedzenia i wydano rozkaz zwalniający Ją z zawodowej służby wojskowej i przenoszący Ją do rezerwy. W dniu 17 maja 2006 r. Dowódca Wojska Lądowych decyzją nr [...] stwierdził nieważność ww. decyzji Dowódcy POW o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej. Strona stawiła się do miejsca pełnienia służby wojskowej i została przyjęta na ewidencję i zaopatrzenie, ale bez wyznaczenia na stanowisko, bowiem Jej stanowisko nie istniało od dnia 1 listopada 2003 r. Dla celów ewidencyjno-finansowych od dnia zwolnienia do dnia przywrócenia do zawodowej służby wojskowej przyznano Stronie zwaloryzowane należności wynikające z tytułu pełnienia zawodowej służby wojskowej, a przy wypłacie tych należności, w związku ze stwierdzeniem nieważności ww. decyzji o zwolnieniu ze służby wojskowej, potrącono stronie nienależne świadczenia z tytułu odprawy, ekwiwalentu za urlop i odszkodowanie za skrócony okres wypowiedzenia. Biorąc powyższe pod uwagę organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2003 r., nr 179, poz. 1750 ze zm. - dalej jako: uswżz) tylko w razie zwłoki w wypłacie uposażenia żołnierzowi zawodowemu przysługują odsetki ustawowe od dnia, w którym uposażenie stało się wymagalne. Organ podkreślił, że instytucja zwłoki (art. 476 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny /Dz. U. z 1964 r., nr 16, poz. 93 ze zm. - dalej jako: kc/), w odróżnieniu od opóźnienia (art. 481 kc) warunkowana jest winą, a zważywszy na okoliczności rozpatrywanej sprawy nie sposób przypisać tej winy organowi zobowiązanemu do zapłaty uposażenia, a poza tym realizacja wynikających z decyzji Dowódcy Wojsk Lądowych o nieważności decyzji Dowódcy POW świadczeń została dokonana bez zwłoki i tym samym odsetki od wypłaconego uposażenia się Stronie nie należą. Swoje stanowisko organ I instancji uzasadnił także tym, że w spornym okresie Strona nie pełniła służby wojskowej, ale w tym czasie jednak otrzymywała od Skarbu Państwa - jednostki organizacyjnej Ministerstwa Obrony Narodowej należności pieniężne związane ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej, a więc ten sam reprezentant Skarbu Państwa, od którego Strona domaga się odsetek regularnie co miesiąc wypłacał Stronie pieniądze, które po unieważnieniu decyzji o zwolnieniu okazały się być świadczeniem nienależnym. Odwołując się od powyższej decyzji J. P. zarzucił jej naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędna wykładnię art. 75 ust. 3 uswżz w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako: kpa) polegającą na uznaniu, iż wskutek stwierdzenia nieważności decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego nie powstało po stronie Odwołującego się przywrócenie stanu poprzedniego, w którym miał on w okresie od dnia 1 lipca 2003 r. do dnia 30 czerwca 2006 r. prawo do wypłaty uposażenia w terminie do 10 każdego miesiąca kalendarzowego w tym okresie, a tym samym, iż wypłacenie uposażeń po dacie 30 czerwca 2006 r. w formie skumulowanej odbyło się z zawinionym opóźnieniem organów wojskowych. Na tej podstawie Odwołujący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji w całości i przyznanie Odwołującemu się kwoty pieniężnej w wysokości 25048 zł tytułem odsetek ustawowych od zaległych i wypłaconych w zwłoce uposażeń za okres od dnia 1 lipca 2003 r. do dnia 30 czerwca 2006 r. W uzasadnieniu Odwołujący się stwierdził, że stanowisko organu I instancji jest bezzasadne, bowiem stwierdzenie nieważności decyzji o wypowiedzeniu powodowi stosunku zawodowej służby wojskowej oznacza, iż skutki są takie jakby tej decyzji nigdy nie wydano, a tym samym Odwołujący się w całym spornym okresie w sensie prawnym pełnił zawodową służbę wojskową i pozwany miał obowiązek płacić Odwołującemu się terminowo uposażenie. Zdaniem Odwołującego się stanowisko organu I instancji budzi poważne wątpliwości także z tego tytułu, iż wypłacając powodowi uposażenie za sporny okres po terminie jego wymagalności, miał wiedzę i świadomość konkretnego długu i wiedzę o tym, iż wypłaca należności po terminie a zatem uznał roszczenie o zapłatę odsetek. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w P. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu powtórzono tę samą argumentacje, jaką użył organ I instancji, a ponadto stwierdzono, że organ I instancji zasadnie wydał decyzję o odmowie przyznania świadczenia pieniężnego w postaci odsetek od wypłaconego uposażenia oraz świadczenia potrąconego przy wypłacie tego uposażenia jako świadczenia nienależnego. J. P. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w P. wnosząc jednocześnie o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojskowego Komendanta Uzupełnień w P. Skarżący zarzucił rozstrzygnięciu organu II instancji naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 75 ust. 3 uswżz w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, polegającą na uznaniu, iż wskutek stwierdzenia nieważności decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego nie powstało po stronie skarżącego przywrócenie stanu poprzedniego, w którym miał on w okresie od dnia 1 marca 2003 r. do dnia 30 czerwca 2006 r. prawo do wypłaty uposażenia w terminie do 10 dnia każdego miesiąca kalendarzowego w tym okresie, a tym samym, iż wypłacenie uposażeń po dacie 30 czerwca 2006 r. w formie skumulowanej odbyło się z zawinionym opóźnieniem organów wojskowych (ze zwłoką). Skarżący zaznaczył, że na potwierdzenie swojego stanowiska przytaczał pogląd, który znalazł wyraz w orzecznictwie Sądu Najwyższego, jak również w orzecznictwie sądów powszechnych. J. P. wniósł zarazem w skardze o prowadzenie sprawy w trybie uproszczonym oraz wydanie wyroku bez przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 1 sierpnia 2008 r. Skarżący podtrzymał Swoją dotychczasową argumentację a ponadto dołączył do Swojego pisma na poparcie Swoich twierdzeń wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, II SA/Bd 407/08. Pismem z dnia 7 sierpnia 2008 r. organ II instancji poinformował Sąd, że w bliźniaczo podobnych sprawach toczących się wcześniej przed sądami pracy i zakończonych wyrokami II instancji - VI Wydziału Sądu Okręgowego w Poznaniu Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa wniosła skargi kasacyjne do Sądu Najwyższego. W związku z faktem ich oczekiwania na rozpatrzenie organ wniósł o zawieszenie niniejszej sprawy przed tutejszym sądem do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Najwyższy zagadnienia prawnego będącego przedmiotem niniejszego postępowania. Postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zawiesił postępowanie w sprawie. W związku z wydaniem przez Sąd Najwyższy w dniu 2 lipca 2008 r. wyroku o sygn. II PK 8/08 podjęto zawieszone postępowanie z dniem 25 listopada 2008 r. i sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako; ppsa/), gdyż organ administracji publicznej nie żądał przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269), Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. W ramach tej kontroli Sąd ocenia czy organ administracyjny prawidłowo ustalił stan faktyczny, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy i czy prawidłowo zastosował właściwe normy prawne. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca obecnie umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ppsa. Zgodnie z tą zasadą, Sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, zawartą w skardze argumentacją, a jest natomiast zobowiązany do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Granice rozpoznania skargi przez Sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. W przedmiotowej sprawie decyzje wydane w obu instancjach były wadliwe z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż od 1 lipca 2004 r. zaczęła obowiązywać ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r., nr 141, poz. 892). Art. 1 pkt 4 ustawy stanowi, że ustawa określa zasady otrzymywania uposażenia i innych należności pieniężnych przez żołnierzy zawodowych, a w art. 8 ust. 1 ustanawia sposób załatwiania dla wszystkich spraw uregulowanych w ustawie. Ponieważ należności pieniężne nie zostały wymienione w ust. 2 art. 8, a który to przepis wyklucza spod kontroli Sądu administracyjnego sprawy wymienione w pkt od 1 do 4, należy uznać, że świadczenia odsetkowe o których mowa w art. 75 ust. 3 ustawy należą do drogi administracyjnej. Powyższy pogląd znajduje aprobatę w orzecznictwie Sądu Najwyższego, a w szczególności w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 29 listopada 2007 r., III CZP 106/07, LEX nr 319935, Biul. SN 2007/11/10 oraz wyrokach, które zapadły w 2008 r. na skutek skarg kasacyjnych wniesionych przez Skarb Państwa - Prokuratorię Generalną Skarbu od wyroków sądów powszechnych (vide między innymi: wyrok Sadu Najwyższego z dnia 2 lipca 2008 r., II PK 8/08). Podobna interpretacja została zaprezentowana w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OPS 3/06 (Orzecznictwo NSA i WSA z 2006 r., z. 3, poz. 69). Zdaniem organów obu instancji rozstrzygających w przedmiocie żądania odsetek - odsetki od zaległego roszczenia należy uznać za uzasadnione od momentu, kiedy decyzja o stwierdzeniu nieważności w przedmiocie wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej stała się wykonalna. W ocenie Sądu rozstrzygającego niniejszą sprawę pogląd ten jest chybiony. Jakkolwiek spór o odsetki ma przymiot sprawy cywilnej, to z mocy przepisu szczególnego został przekazany do rozpoznania organom administracji publicznej (art. 8 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych). Powyższe nakłada na organy rozstrzygające sprawę obowiązek rozważenia całokształtu zagadnień w niej występujących nie tylko w kontekście pojęć cywilnoprawnych, ale z obowiązkiem respektowania przepisów obowiązujących w postępowaniu administracyjnym. Z art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych wynika, że w razie zwłoki w wypłacie uposażenia i innych należności, o których mowa w art. 73, żołnierzowi zawodowemu przysługują odsetki ustawowe od dnia, w którym uposażenie lub inna należność pieniężna stały się wymagalne. Stwierdzając nieważność decyzji organ administracyjny autorytatywnie wskazuje na ciężką wadliwość decyzji obarczającą ją od daty wydania, czyli ze skutkiem ex tunc. Oznacza to, że nieważność decyzji istniała już w dacie orzekania o niej, a nie dopiero od tej daty. Zdaniem Sądu stanowisko organów zdaje się świadczyć o niezrozumieniu instytucji stwierdzenia nieważności decyzji i nie odróżnienia tej instytucji postępowania administracyjnego od instytucji uchylenia decyzji. Argumentacja organów byłaby prawidłową, niewątpliwie mającą swe oparcie w prawie, gdyby doszło do uchylenia decyzji, a nie stwierdzenia nieważności decyzji skutkującej zwolnieniem skarżącego ze służby. Stwierdzając nieważność decyzji organ wskazuje na ciężką wadliwość decyzji, obarczającą ją z mocy prawa od dnia wydania, to jest ze skutkiem "ex tunc". Decyzja dotknięta wadliwością, o której mowa w art. 156 § 1 kpa korzysta z domniemania prawidłowości i ma moc obowiązującą dopóki nie zostanie usunięta z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności. Stwierdzenie to (o charakterze deklaratoryjnym) ma moc wsteczną - eliminuje skutki prawne wadliwej decyzji, tak jakby w ogóle nie została podjęta. W świetle powyższego stwierdzenie nieważności decyzji wypowiadającej skarżącemu stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej oznacza, iż wypowiedzenie nie było skuteczne, a więc skarżący nie został skutecznie zwolniony, co jest równoznaczne z pełnieniem przez niego po 31 października 2003 r. przez cały czas służby. Art. 81 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych stanowi, że uposażenie zasadnicze i dodatki o charakterze stałym są wypłacane miesięcznie z góry w pierwszym dniu roboczym miesiąca, za który przysługują. Z kolei ust. 2 wymienionego wyżej artykułu, mówi, że dodatki do uposażenia zasadniczego inne niż wymienione w ust. 1 wypłaca się nie później niż do dziesiątego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym żołnierz zawodowy spełnił warunki uzasadniające ich przyznanie. Wreszcie art. 81 ust. 3 ustala termin wypłaty innych należności, o których mowa w art. 73. Proste zestawienie powyższego przepisu z art. 75 ust. 3 ustawy pozwala na uznanie, że organy zobowiązane do wypłaty świadczeń skarżącemu pozostawały w zwłoce. Regulacje dotyczące wypłaty uposażenia, dodatków do uposażenia, wreszcie odsetek zawarte w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych stanowią "lex specialis". Stąd zupełnie zbędnym było odnoszenie przez organy rozstrzygające sprawę do przepisów kc, a w szczególności art. 481 czy 476 kc i rozważania w kategoriach winy organu czy braku winy w zwłoce w wypłacie wynagrodzenia i dodatków do niego. Organy administracji orzekające w niniejszej sprawie nie zwróciły także odpowiedniej uwagi na skutki, jakie przepisy kpa wiążą ze stwierdzeniem nieważności decyzji, o czym wspomniano wyżej. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Wojskowego Komendanta Uzupełnień w P. zostały wydane z naruszaniem przepisów art. 81 ust. 1 - 3 i art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co spowodowało, że na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 152, art. 119 pkt 2 oraz art. 120 ppsa orzeczono jak w sentencji wyroku. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji winny dokonać prawidłowej wykładni przepisów ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych jak i przepisów kpa dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a orzekając w sprawie uwzględnić wskazania wynikające z treści niniejszego wyroku. E. Kręcichwost-Durchowska