II SA/Rz 575/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Robert Sawuła Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 13 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] maja 2008 r. nr [...]. Przedmiotem skargi W. M. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia [...] maja 2008 r., nr [...], odmawiającą wydania W. M. prawa jazdy kategorii B. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, ze zm.) oraz art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia decyzji wynika, iż wnioskiem z dnia [...].01.2008 r. W. M. zwrócił się do Starosty Sanockiego o wydanie prawa jazdy kat. B uzasadniając, iż posiada prawo jazdy kat. A, T, C, D, E i w czasie kiedy uzyskał te kategorie z mocy ustawy nabył także kategorię B. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] Starosta odmówił W. M. wydania prawa jazdy kat. B. Na skutek odwołania W. M. decyzja ta została jednak uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2008 r., Nr [...], z uwagi na naruszenie art. 10 k.p.a. – brak zapewnienia stronie możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] Starosta ponownie odmówił wydania W. M. prawa jazdy kategorii B. W uzasadnieniu wskazał, iż W. M. posiada uprawnienia do kierowania pojazdami kat. A (uzyskane w 1968 r.), kat. C (uzyskane w 1972 r.), kat. D (uzyskane w 1977 r.), kat. CE (uzyskane w 1972 r.), kat. DE (uzyskane w 1999 r.), kat. T (uzyskane w 1965 r.). Jednocześnie z uwagi na negatywne badanie lekarskie w stosunku do W. M. zostało wszczęte odrębne postępowanie o cofnięcie uprawnień kat. C i D. Organ I instancji podniósł, iż w czasie gdy W. M. uzyskał prawo jazdy kat. C tj. w roku 1972 obowiązywały przepisy Rozporządzenia Ministra Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z dnia 20 lipca 1968 r. w sprawie ruchu na drogach publicznych (Dz. U. Nr 27, poz. 183 ze zm.). W § 196 ust. 2 ww. rozporządzenia, w pkt 1-3 określone ostały warunki otrzymania prawa jazdy kategorii C. Jednocześnie w ust. 3 tego przepisu zastrzeżono, że osoba ubiegająca się o prawo jazdy kategorii C na warunkach określonych w ust. 2 pkt 1 lub 2, jednocześnie z prawem jazdy tej kategorii otrzyma prawo jazdy kategorii B, jeżeli w czasie nauki w szkole lub na kursie odbyła ćwiczenia w kierowaniu samochodem osobowym i złożyła egzamin z umiejętności kierowania takim pojazdem. Powyższe wskazuje, iż w roku 1972 W. M. mógł otrzymać uprawnienia do kierowania pojazdem kat. C, nie posiadając prawa jazdy kat. B, jednakże ani wówczas, ani w chwili obecnej przepisy nie przewidywały i nie przewidują możliwości nabycia uprawnień do kierowania pojazdami "z mocy ustawy". Uprawnienia takie można nabyć tylko i wyłącznie po spełnieniu wymagań szczegółowo uregulowanych przepisami prawa. W odwołaniu od powyższej decyzji W. M. wniósł o jej zmianę poprzez wydanie prawa jazdy kat. B, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż na gruncie obowiązującego w 1972 roku prawa osoba ubiegająca się o prawo jazdy kat. C mogła jednocześnie z prawem jazdy tej kategorii otrzymać prawo jazdy kat. B, jeżeli odbyła ćwiczenia w kierowaniu samochodem osobowym i złożyła egzamin z umiejętności kierowania nim. Obecnie przepisy bardziej rygorystycznie określają wymogi do uzyskania określonej kategorii prawa jazdy. Odwołujący wskazał, iż zgodnie z obowiązującymi w 1972 r. przepisami uzyskał prawo jazdy kat. C, a tym samym spełnił przesłanki do otrzymania prawa jazdy kat. B. Skoro wówczas nabył takie uprawnienie, a nie otrzymał jedynie dokumentu to potwierdzającego to obecnie automatycznie winno mu być wydane prawo jazdy kat. B, bowiem zgodnie z Konstytucją nie może zostać pozbawiony uprawnień nabytych wcześniej zgodnie z prawem. Rozpatrując powyższe odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołana na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powołując się na art. 90 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, ustalający warunki niezbędne do otrzymania prawa jazdy, Kolegium stwierdziło, że odwołujący nie spełnia tych warunków do wydania prawa jazdy kat. B. Nie nabył on również z mocy prawa jazdy kat. B. równocześnie z nabyciem w 1972 r. kat. C. Wbrew twierdzeniom odwołującego obowiązujące w latach siedemdziesiątych przepisy nie przewidywały możliwości uzyskania prawa jazdy kat. B z mocy prawa w związku z otrzymaniem prawa jazdy kat. C. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż W. M. w dniu 15.12.1971 r., posiadając prawo jazdy kat. "ciągnikowej", wystąpił z wnioskiem o wydanie prawa jazdy kat. C. Prawo jazdy kat. B mógł nabyć jedynie po spełnieniu wymagań przewidzianych w § 196 ust. 2 pkt 1 lub 2 i ust. 3 rozporządzenia z dnia 20.07.1968 r., jednakże z akt sprawy nie wynika, aby odbył ćwiczenia w kierowaniu samochodem osobowym i złożył egzamin z umiejętności kierowania takim pojazdem. Ponadto nie wystąpił w ogóle z wnioskiem o wydanie prawa jazdy kat. B, zatem nie mógł skutecznie wszcząć postępowania w sprawie wydania dokumentu uprawniającego do kierowania tego typu pojazdami i otrzymać prawa jazdy kat. B. Także zarzut naruszenia zasady praw nabytych określonej w Konstytucji jest niezasadny, bowiem odwołujący się ani w latach siedemdziesiątych, ani obecnie nie spełnił przesłanek pozwalających na przyznanie mu prawa jazdy kat. B. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, W. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego, bez wskazania poszczególnych przepisów, skarżący podniósł, iż z mocy prawa uzyskał prawo jazdy kat. B posiadając tylko i wyłącznie prawo jazdy kat. C, tym bardziej, iż odbył ćwiczenia z kierowania samochodem osobowym i złożył egzamin z umiejętności kierowania takim pojazdem. W latach 70-tych i 80-tych jeździł samochodami osobowymi i kierował zakładową karetką pogotowania, będąc zatrudnionym w [...] Fabryce Autobusów. Przez 23 lata jeździł samochodem prywatnym jak i karetką pogotowia i w czasie kontroli drogowych policja nie kwestionowała uprawnień do kierowania pojazdami osobowymi (kat. B) w oparciu o posiadane prawo jazdy kat. A, C, D i E. W Wydziale Komunikacji w Starostwie S. zaginęły dokumenty potwierdzające odbycie ćwiczeń w kierowaniu samochodem osobowym, i złożenie egzaminu z umiejętności kierowania takim samochodem. Skarżący podniósł ponadto, iż stanowisko Starosty jak i Kolegium jest błędne, bowiem nie uwzględnia poprzednio obowiązującego prawa o ruchu drogowym, które automatycznie nadawało kierowcom uprawnienia kategorii niższych, jeżeli posiadali prawo jazdy kategorii wyższych. W. M. ponownie zarzucił naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych, bowiem skoro raz nabył prawo jazdy kat. C, a poprzez to prawo jazdy kat. B to zmiana przepisów prawa regulujących tę kwestię nie może mieć wpływu na bezprawne odebranie prawa jazdy kat. B. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, powołując się na argumentacje przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Wniosek skarżącego, na podstawie którego wszczęto postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie dotyczył wydania prawa jazdy kategorii "B". Zgodnie z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, ze zm.), dokument stwierdzający uprawnienie do kierowania pojazdem (prawo jazdy) wydaje starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania, a w uzasadnionych przypadkach - miejsce pobytu czasowego, osoby ubiegającej się. Przepis art. 268 a k.p.a. stanowi z kolei, że organ administracji państwowej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. W rozpatrywanej sprawie organem właściwym do wydania decyzji w postępowaniu wszczętym z wniosku skarżącego był Starosta. Decyzja pierwszoinstancyjna z dnia [...] maja 2008 r. Nr [...] podpisana została przez G. R., z upoważnienia Starosty. Składniki decyzji określa art. 107 § 1 k.p.a., wymieniając wśród nich podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że decyzja administracyjna wydana z upoważnienia organu powinna zawierać powołanie się na odpowiednie upoważnienie. Choć, jak podkreśla B. Adamiak w glosie do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 11.10.1996 r., III RN 8/96 (OSP 1997/10/190), zarówno art. 107 § 1 k.p.a., jak i art. 268 a k.p.a. nie wprowadzają expressis verbis obowiązku zamieszczenia w decyzji przy podpisie klauzuli upoważnienia do działania w imieniu organu, jednak jej brak rodzi po stronie organu II instancji czy sądu kontrolującego obowiązek ustalenia istnienia pisemnego umocowania do działania w imieniu organu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrujące sprawę w postępowaniu odwoławczym obowiązku tego nie dochowało. Kwestia ta została natomiast wyjaśniona w toku postępowania przed Sądem. Z nadesłanego przez Starostę upoważnienia z dnia [...].01.1991 r. wynika, że G. R. jest pracownikiem Referatu Komunikacji w Wydziale Rozwoju Regionalnego, Komunikacji, Transportu i Dróg Starostwa Powiatowego w S. i została upoważniona do załatwiania w imieniu starosty spraw z zakresu administracji publicznej związanych z rejestracją pojazdów, w tym do wydawania decyzji administracyjnych w tym zakresie. Jednocześnie zaznaczono, że jest to jedyne upoważnienie, jakiego starosta udzielił G. R. Z powyższego wynika, że osoba ta nie była upoważniona do wydawania decyzji w sprawach stwierdzenia uprawnienia do kierowania pojazdem. W tej sytuacji w rozpatrywanej sprawie naruszony został art. 268 a k.p.a. Sąd nie zakwalifikował jednak tego naruszenia jako rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji, mając na względzie fakt, iż G. R. jest pracownikiem Referatu Komunikacji w Starostwie Powiatowym w S. i generalnie legitymuje się upoważnieniem starosty. Upoważnienie to nie obejmuje jednak kategorii spraw będących przedmiotem rozstrzygnięć organów w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu. Wymienione naruszenie przepisów postępowania – art. 268 a i art. 107 § 1 k.p.a. Sąd uznał za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uwzględnienie skargi z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Z tych przyczyn, korzystając z wymienionego wcześniej uprawnienia zawartego w art. 135 P.p.s.a, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W postępowaniu prowadzonym ponownie organ wyda odpowiadającą prawu decyzję lub upoważni inną osobę do wydania w swoim imieniu takiej decyzji. Z uwagi na negatywny charakter zaskarżonej decyzji, która nie przyznaje żadnych praw i nie nakłada obowiązków, Sąd odstąpił od stosowania art. 152 P.p.s.a. Wobec nie złożenia przez skarżącego stosownego wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania (art. 210 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 200 P.p.s.a.), Sąd odstąpił od orzekania w tym zakresie.