II SA/Gd 786/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 sierpnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości uchyla zaskarżone postanowienie. Wójt Gminy decyzją z dnia 19 marca 2009r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1-2 i ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r. Nr 80, poz. 717), ustalił dla S. S. i D. S. – S., właścicieli nieruchomości położonej w miejscowości N., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 5,100 m2, ujawnionej w Księdze Wieczystej Nr [...], jednorazową opłatę w wysokości 35.070,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dnia 30 czerwca 2008 r. S. S. wniósł odwołanie od przedmiotowej decyzji, wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia. W uzasadnieniu podał, że pismem z dnia 15 kwietnia 2008 r. zakwestionował ustalenia operatu szacunkowego z dnia 23 listopada 2007 r., które miało stanowić podstawę do ustalenia wysokości renty planistycznej. Zarzucił, że Wójt nie odniósł się merytorycznie od podniesionych przez niego zarzutów. Ponadto wskazał, iż o wydaniu przedmiotowej decyzji dowiedział się w dniu 2 czerwca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonym postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2008 r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 oraz art. 134 w zw. z art. 58 § 1 i art. 59 Kodeksu Postępowania Administracyjnego, odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu Kolegium ustaliło, że dnia 30 czerwca 2008 r. S. S. złożył w Urzędzie Gminy odwołanie od decyzji Nr [...] Wójta Gminy z dnia 19 marca 2008 r. w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jej zbyciem, wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. W uzasadnieniu wniosku odwołujący stwierdza, że do nieodebrania decyzji doszło z przyczyn od niego niezależnych - pogorszenia stanu zdrowia (przebywa na rencie inwalidzkiej). Kolegium stwierdziło, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem organu odwoławczego, bezspornym w niniejszej sprawie jest, co wynika z pisma Urzędu Gminy z dnia 8 sierpnia 2008 r., że opisaną wyżej decyzję wysłano do skarżącego dnia 21 marca 2008 r. Pomimo prawidłowego powiadomienia (awizo) o nadejściu listu poleconego skarżący przesyłki nie odebrał. Powyższe nie oznacza zdaniem SKO, że o jej istnieniu nie wiedział. Dnia 23 kwietnia 2008 r. Wójt Gminy pismem [...], odebranym przez wnioskodawcę dnia 5 maja 2008 r., poinformował S. S. o wydanej decyzji administracyjnej. Ponadto dnia 29 marca 2008 r. - o czym mowa w wymienionym wyżej piśmie Wójta Gminy z dnia 8 sierpnia 2008 r., skarżący w Urzędzie Gminy otrzymał kserokopie pełnej dokumentacji dotyczącej przedmiotowej sprawy. Tego dnia - jak poinformowano Kolegium - otrzymał też kserokopię decyzji. Zdaniem SKO, opisany stan faktyczny sprawy pozwala na stwierdzenie, że skarżący nie uwiarygodnił swej staranności przy zachowaniu terminu do wniesienia odwołania. W przeważającej ocenie doktryny oraz utrwalonym orzecznictwie sądowym przywrócenie terminu do złożenia odwołania nie jest dopuszczalne, jeśli strona je wnosząca z uchybieniem terminu dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Okoliczność braku winy w opóźnieniu wniesienia odwołania nie powinna budzić wątpliwości. Nie jest nią nieudokumentowane "pogorszenie stanu zdrowia". Uznając dzień 29 marca 2008 r., a nawet 5 maja 2008 r. za dzień ustania przyczyny uchybienia terminu, skarżący nie dochował terminu, o jakim mowa w art. 58 § 2 kpa. Na powyższe postanowienie S. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, domagając się zmiany zaskarżonego postanowienia i przywrócenia terminu do złożenia odwołania. Wniósł o jego uchylenie i ponowne rozpoznanie sprawy. Zarzucił błędne ustalenie stanu faktycznego, poprzez wskazanie, że skarżący nie dochował terminu przewidzianego w art. 58 § 2 kpa; przyjęcie, że przyczyna uchybienia terminu ustała w dniu 5 maja 2008 r., a nawet w dniu 29 marca 2008 r. Nadto wskazał na naruszenie art. 8 art. 9 oraz art. 10 kpa. Zarzucił również wadliwe zastosowanie art. 58 kpa. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż organ I instancji nie podjął próby wyjaśnienia woli skarżącego, gdy ten w dniu 16 kwietnia 2008 r. złożył pismo zawierające zarzuty dotyczące operatu szacunkowego. Wójt jedynie pismem z dnia 23 kwietnia 2008 r. poinformował skarżącego, że procedura ustalająca przedmiotowa opłatę została dokonana zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz uchwałą Rady Gminy z dnia 30 października 2003 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy uchwalonego w dniu 2 grudnia 1994 r., oraz że w przedmiotowej sprawie została wydana w dniu 19 marca 2008 r. decyzja w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którą pozostawiona została w aktach sprawy. W ocenie skarżącego organ I instancji nie odniósł się merytorycznie do jego pisma z dnia 15 kwietnia 2008 r. Nie potraktował również tego pisma jako odwołanie, nie pouczył skarżącego o do dalszego postępowania i jego trybu. Z tych względów skarżący zmuszony był do wniesienia kolejnego pisma – odwołania od decyzji z dnia 19 marca 2008 r. Skarżący nie zgadza się również z ustaleniem Kolegium, że przyczyna uchybienia terminu ustała w dniu 5 maja 2008 r., a nawet w dniu 29 marca 2008 r., ponieważ po uzyskaniu od organu informacji o wydanej decyzji nie pouczono skarżącego o trybie dalszego postępowania, nie poinformowano go o możliwości wniesienia odwołania ani o terminie jego wniesienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. W uzasadnieniu ponownie wskazało, iż skarżący w dniu 29 marca 2008 r. otrzymał kopie decyzji organu I instancji oraz zapoznał się tego dnia z jej treścią, tym samym bezspornie powziął wiadomość o terminie i sposobie złożenia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli określa art. 1 § 2 wspomnianej ustawy i jest nim zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Kierując się powyższymi zasadami i kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga jest zasadna, gdyż opisane wyżej postanowienie SKO narusza prawo. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ustaliło prawidłowo stanu faktycznego sprawy, przez co naruszyło zasady postępowania administracyjnego nakazujące organom administracji dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy, z uwzględnieniem interesu społeczny i słusznego interesu obywatela (art. 7 kpa), nie przeprowadziło postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywatela do organów Państwa (art. 8 kpa), wreszcie zaniechało należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, nie udzielając przy tym stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, tak by nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 kpa). Naruszenia te Sąd ocenia jako mające istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ przeprowadzenie postępowania w sposób zgodny z przytoczonymi wyżej zasadami doprowadziłoby do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę w zgodzie z art. 138 kpa. W niniejszej sprawie Wójt Gminy decyzją z dnia 19 marca 2008 r. Nr [...] ustalił dla S. S. i D. S. – S. właścicieli opisanej wyżej nieruchomości jednorazową opłatę w wysokości 35.070,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z akt sprawy, powyższa decyzja została wysłana do S. S.a w dniu 21 marca 2008 r. – doręczenie zostało dokonane w trybie art. 44 kpa, poprzez pozostawieniu w skrzynce na listy zawiadomienia o korespondencji złożonej w pocztowej placówce oddawczej. Przesyłkę awizowano dnia 25 marca 2008 r. oraz w dniu 1 kwietnia 2008 r. (vide: zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach administracyjnych I instancji). W dniu 16 kwietnia 2008 r. do organu I instancji wpłynęło pismo S. S. z dnia 15 kwietnia 2008 r., w którym wniósł o powtórne przeanalizowanie problemu płatności renty planistycznej, kwestionując sporządzony w sprawie operat szacunkowy (vide: pismo skarżącego z dnia 15 kwietnia 2008 r. w aktach administracyjnych I instancji). Pismem z dnia 23 kwietnia 2008 r. organ I instancji poinformował S. S., iż w niniejszej sprawie została wydana w dniu 19 marca 2008 r. decyzja, która z uwagi na nieodebranie jej przez adresata została doręczona w trybie art. 44 kpa, poprzez pozostawienie w aktach sprawy (vide: pismo Wójta z dnia 23 kwietnia 2008 r. w aktach administracyjnych I instancji). Kolejnym pismem, z dnia 2 czerwca 2008 r. Wójt poinformował S. S., iż decyzja z dnia 19 marca 2008 r. stała się ostateczna dnia 25 kwietnia 2008 r., oraz że należność z tytułu "renty planistycznej" należy uiścić do dnia 30 czerwca 2008 r. (vide: pismo Wójta z dnia 2 czerwca 2008 r. w aktach administracyjnych I instancji). Skarżący w dniu 30 czerwca 2008 r. wniósł odwołanie od przedmiotowej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia, w wyniku czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonym postanowieniem odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W ocenie Sądu, SKO nie podjęło żadnych czynności mających na celu jednoznaczne ustalenie zamiaru skarżącego przejawiającego się w jego piśmie z dnia 15 kwietnia 2008 r., w którym zostały zawarte zarzuty do sporządzonego na zlecenie organu I instancji operatu szacunkowego z dnia 23 listopada 2007 r. Treść tego pisma nie powinna była nasuwać organowi I instancji wątpliwości co do jego charakteru jako odwołania od decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy wskazane pismo bezspornie wpłynęło w terminie otwartym do wniesienia odwołania. Stosownie bowiem do wymogu określonego w art. 44 kpa, decyzja organu I instancji została skutecznie doręczona skarżącemu dnia 8 kwietnia 2008 r., a stała się ostateczna, jak podał Wójt z datą 25 kwietnia 2008 r. Nadto, powinien był mieć na uwadze organ I instancji treść art. 128 kpa, zgodnie z którym odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Tym samym wniosek strony zobowiązanej o ponowne przeanalizowanie sprawy opłaty i krytyka operatu będącego dowodem w sprawie nie wymagała zgoła zbędnej korespondencji o treści opisanej powyżej, lecz co najwyżej rzetelnego ustalenia intencji skarżącego w opisanych okolicznościach sprawy. Błąd popełniony przez organ I instancji, który powinien był przekazać organowi II instancji pismo skarżącego z dnia 15 kwietnia 2008 r. wraz z aktami jako odwołanie od decyzji z dnia 19 marca 2008 r. został następnie powtórzony na etapie rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy, któremu przekazano sprawę wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Również SKO nie podjęło żadnych czynności w celu jednoznacznego ustalenia zamiaru skarżącego, w świetle treści wniosku o przywrócenie terminu wniesionego wraz z pismem nazwanym odwołaniem, oraz znajdującego się w aktach pisma z dnia 15 kwietnia 2008 r. Organ administracji publicznej był do tego zobowiązany przepisami art. 7 i art. 9 kpa, natomiast w kontrolowanej sprawie, zastępując stronę, do czego nie był uprawniony, uznał bezpodstawnie, że pismo dotyczy "prośby o powtórne przeanalizowanie problemu płatności renty planistycznej". SKO, mając na uwadze termin złożenia opisanego pisma - 16 kwietnia 2008 r., oraz jego treść, powinno było powziąć uzasadnione wątpliwości, co do tego, czy w istocie to pismo strony skarżącej nie stanowi odwołania od decyzji z dnia 17 marca czerwca 2008 r., nie zaś pismo wniesione wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. Wątpliwości te powinny zostać usunięte bądź poprzez umożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się w tej kwestii, bądź działając stosownie do przepisów art. 7 – 9 kpa, poprzez rozpatrzenie pisma z dnia 15 kwietnia 2008 r. jako odwołania, którym w istocie jest. W kontekście powyższych rozważań trafny jest zarzut skargi naruszenia wskazanych przepisów postępowania. Odnosząc się do ustalenia Kolegium, że fotokopia decyzji wraz z innymi dokumentami została doręczona skarżącemu w dniu 29 marca 2008 r., jak wynika to z pisma organu I instancji z dnia 8 sierpnia 2008 r., Sąd wskazuje, iż jest nie jest ono dostatecznie uzasadnione a wręcz wątpliwe. Z akt sprawy nie wynika bowiem, iż organ I instancji w tym dniu doręczył skarżącemu jakiekolwiek dokumenty, w tym decyzję wraz z pouczeniem o prawie i terminie do wniesienia odwołania. Nie przemawia za tym również treść wskazanego pisma, w którym jedynie podano, że skarżący "otrzymał kserokopię pełnej dokumentacji dot. w/w decyzji związanej z naliczeniem renty planistycznej". Jeśli taka czynność z udziałem strony miała miejsce, powinna być stwierdzona protokołem, a przynajmniej notatką urzędową, sporządzonymi w dniu czynności. W tym kontekście, oświadczenie Wójta, złożone w cztery miesiące po czynności i skierowane do organu II instancji nie jest, jak twierdzi SKO "bezspornym" dowodem w sprawie. Sąd wskazuje, że zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną m.in. w art. 63, art. 65, art. 128, art. 140 kpa jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne, chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji osoby wnoszącej podanie (por. także wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2188/00, Baza orzeczeń LEX 81741; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2004 r., sygn. akt IV SA 4339/03, Baza orzeczeń LEX 164511). Ponadto, jak wskazuje się w orzecznictwie, jeżeli charakter pisma wniesionego przez stronę budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony, stosownie do zasad określonych w art. 8 i art. 9 kpa (por. m.in. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 1984 r. sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984 nr 2 poz. 117). Trafnie zatem zarzuca skarżący niewyjaśnienie przez organ I instancji a dalej przez SKO woli strony składającej pismo z dnia 15 kwietnia 2008 r. i nierozpoznanie tego pisma jako odwołania od decyzji z dnia 19 marca 2008 r. Tym samym chybione i niecelowe było rozpoznanie przez organ odwoławczy wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, skoro termin ten pismem nadanym 16 kwietnia 2008 r. został zachowany. Powyższe stanowi o naruszeniu przepisu art. 58 kpa w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem wskazany przepis podlega zastosowaniu w razie uchybienia terminu, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Sąd nie odnosi się przy tym do zarzutów skargi polemizujących z ustaleniami SKO co do niezachowania terminu do złożenia wniosku (o przywrócenie terminu) oraz nieuprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu, jest to bowiem zbędne w świetle przedstawionej wyżej oceny naruszenia art. 58 kpa poprzez jego zastosowanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpoznając sprawę rozpatrzy jako odwołanie skarżącego od opisanej wyżej decyzji organu I instancji i zgodnie z jego wolą - pismo z dnia 15 kwietnia 2008 r. Powyższe naruszenia prawa, polegające na niewłaściwym wyjaśnieniu sprawy (art. 7 i 8 oraz 9 kpa w związku z art. 128 oraz art. 58 kpa) i naruszenie przy tym zasad postępowania wyrażonych w art. 7 - 9 kpa spowodowały konieczność uchylenia wydanego w sprawie postanowienia, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł jak w sentencji.