I SA/Wa 1275/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza [...] W. od decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...] orzekającej w punkcie I o zwrocie części nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], w punkcie III o odstąpieniu od obciążenia osób wymienionych w punkcie I decyzji obowiązkiem zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania oraz w punkcie II o odmowie zwrotu pozostałej części nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] i działka nr [...] w obrębie [...]: - uchylił zaskarżoną decyzję w części orzekającej o zwrocie działki nr [...] o powierzchni [...] m2 oraz w części odstępującej od obciążenia osób wymienionych w punkcie I decyzji obowiązkiem zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, oraz - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części odmawiającej zwrotu pozostałej części nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] i działka nr [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Starosta Powiatu W. decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. zwrócił działkę ewidencyjną nr [...] na rzecz S. M. i A. M., w punkcie III rozstrzygnięcia odstępując od obciążenia stron obowiązkiem zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. W punkcie II decyzji Starosta Powiatu W. odmówił zwrotu działek nr [...] oraz nr [...], które w ocenie organu nie stały się zbędne na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Burmistrz [...] W. złożył odwołanie. W uzasadnieniu wniósł o jej uchylenie w części dotyczącej zwrotu działki nr [...] oraz w części odnoszącej się do odstąpienia od obciążenia stron obowiązkiem zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Odwołujący się podniósł, że zdaniem Zarządu [...] nieruchomość ta, pomimo jej wieloletniego niezagospodarowana jest nadal niezbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Budowa [...] została rozpoczęta w [...]. i nadal jest kontynuowana, zaś decyzja lokalizacyjna nie utraciła swej ważności. Ponadto odwołujący się zarzucił, że przed wydaniem decyzji o zwrocie organ orzekający nie wziął pod uwagę stanowiska [...] wyrażonego w piśmie z dnia [...] lipca 2001 r. odnośnie pkt 2 aneksu do operatu szacunkowego z dnia [...] kwietnia 2001 r. Wojewoda [...] rozpatrując odwołanie stwierdził, że zasługuje ono na uwzględnienie. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że jego zdaniem organ I instancji winien był za materialno-prawną podstawę swego rozstrzygnięcia uznać nie przepis art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, mający zastosowanie w sprawie zwrotu całej wywłaszczonej nieruchomości, lecz przepis art. 137 ust. 2 powołanej ustawy odnoszący się do zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. Organ I instancji powinien zatem ustalić z uwagi na zawarte w art. 137 ust. 2 odesłanie do przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2, czy w stosunku do części nieruchomości, na której nie zrealizowano celu wywłaszczenia, utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Konstrukcja tego przepisu wskazuje przy tym, że chodzi tu jednoznacznie o inwestycję zakończoną. W tej sytuacji organ orzekający nie może ustalić tego faktu w sposób dowolny, powinien natomiast w tym zakresie oprzeć się na informacji organu lub jednostki odpowiedzialnej za realizację inwestycji potwierdzonej dowodami wynikającymi z przepisów prawa budowlanego (inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza, pozwolenie na użytkowanie, etc.). Zdaniem Wojewody dopiero po sporządzeniu inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej można w sposób prawem przewidziany określić granice terenu objętego działalnością inwestycyjną oraz terenu, na którym nie zrealizowano zamierzonej inwestycji, w sposób niewątpliwy zbędnego dla potrzeb realizacji celu wywłaszczeniowego w rozumieniu art. 137 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Za zasadny organ odwoławczy uznał także zarzut odwołującego się, że przy rozstrzyganiu sprawy organ I instancji nie wziął pod uwagę stanowiska [...] W. wyrażonego w piśmie z dnia [...] lipca 2001 r. odnośnie punktu 2 aneksu do operatu szacunkowego tj. opisu i określenia stanu nieruchomości przed wywłaszczeniem. Powołując się na treść art. 78 § 1, art. 10 § 1 i art. 81 § 1 kpa organ II instancji wyjaśnił, że w postępowaniu w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości opinia biegłego (również sporządzony do niej aneks) jest dowodem w sprawie i to mającym istotne znaczenie przy jej rozstrzygnięciu, zaś pozbawienie strony przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań stanowi rażące naruszenie procedury administracyjnej, mające bezsporny wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Równocześnie Wojewoda stwierdził, że poważne zastrzeżenia natury formalnej budzą też znajdujące się w aktach operaty szacunkowe biegłej K. C. z dnia [...] kwietnia 2001 r. wraz z aneksem z dnia [...] lipca 2001 r. oraz biegłej M. Z. z dnia [...] maja 2001 r. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji uznał, że zaskarżona decyzja Starosty Powiatu W. w punkcie I i III tego rozstrzygnięcia wydana została z rażącym naruszeniem procedury administracyjnej, czyli art. 10 § 1 i art. 81 kpa, co w konsekwencji doprowadziło do podjęcia decyzji z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Okoliczność ta nakłada natomiast na organ odwoławczy obowiązek uchylenia zaskarżonej decyzji w części i w tym zakresie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wyjaśnienie wszystkich zaistniałych w sprawie wątpliwości wymaga bowiem, zdaniem organu II instancji, przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w znacznej części (art. 138 § 1 pkt 2 kpa). Organ odwoławczy wyjaśnił również, że ponieważ w części orzekającej o odmowie zwrotu działek nr [...] i [...] zaskarżona decyzja nie budzi zastrzeżeń merytorycznych i formalnych, w stosunku do tej części orzeczono jak w rozstrzygnięciu. Na decyzję Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły S. M. i A. M. W obszernym jej uzasadnieniu skarżące zrzuciły naruszenie przez organ II instancji przepisów prawa materialnego, czyli art. 46 § 1 k.c. i art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2000 r. Dz. U. Nr.46, poz. 543, ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania (art. 10 § 1 oraz art. 81 § 1 kpa), które miało wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji wydanej w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia [...] kwietnia 2004 r. A. M. cofnęła swoją skargę i prawomocnym postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył w tym zakresie postępowanie sądowe (sygn. akt I SA 1745/02). Równocześnie A. M. poinformowała, że [...] S. M. zmarła. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2004 r. zwiesił postępowanie sądowe ze skargi S. M. do czasu ustalenia jej następców prawnych (sygn. akt I SA 1744/02). Postanowieniem Sądu [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. (sygn. akt [...]) A. M. została uznana za spadkobiercę S. M. (k-98 akt sąd.). W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 2 września 2008 r. podjął zawieszone postępowanie sądowe (sygn. akt I SA 1744/02). W piśmie z dnia [...] października 2008 r. (k-129 akt sąd.) A. M., jako spadkobierca S. M. oświadczyła, że podtrzymuje skargę złożoną w przedmiotowej sprawie przez [...] S. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny ocenia wydany akt zarówno pod względem jego zgodności z prawem materialnym, jak i zgodności z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Zaskarżona decyzja Wojewody [...] wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, który stanowił podstawę formalno-prawną wydanego rozstrzygnięcia. Materialną podstawę przedmiotowej decyzji stanowiły zaś przepisy art. 9a, art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2000 r. Dz. U. Nr 46, poz. 543, ze zm.). Zgodnie z treścią art. 138 § 1 i § 2 kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy może również uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (§ 2). Charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni jest podporządkowany zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zawartej w art. 15 kpa, która polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Decyzja organu II instancji jest zatem takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Dlatego też przepis art. 138 kpa ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym, co do zasady, jako postępowanie merytoryczne. Merytoryczny bądź merytoryczno-reformacyjny charakter mają w związku z tym również decyzje tego organu (art. 138 § 1 pkt 1 i 2 zdanie pierwsze), ukierunkowane na rozstrzygnięcie o określonych prawach lub obowiązkach. Uzasadnieniem takiej regulacji jest również zasada szybkości działania i prostoty środków prowadzących do załatwienia sprawy (art. 12 kpa). Procesowym wyrazem merytorycznych kompetencji organu odwoławczego jest treść jego rozstrzygnięcia w sprawie. Organ ten utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję bądź uchyla ją i sam rozstrzyga o istocie sprawy. Wynik postępowania organu odwoławczego nie sprowadza się do oddalenia odwołania bądź uznania tego środka za uzasadniony. Rozstrzygnięcia kasacyjne traktowane są przez kodeks jako wyjątki od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego (wyrok NSA z dnia 12 grudnia 1996 r., syg. akt SA/Ka 1994/95, niepubl.). Powyższe oznacza, że organ wydający decyzję na skutek prawidłowo złożonego odwołania obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, która już raz została rozstrzygnięta przez organ I instancji, przy zastosowaniu tylko i wyłącznie takich rozstrzygnięć, które zostały przewidziane w art. 138 § 1 kpa Wskazany przepis zawiera bowiem wyczerpujące wyliczenie rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane przez organ rozpatrujący odwołanie. Według dyspozycji art. 138 § 1 kpa w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych organ odwoławczy albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (§ 1 pkt 1), gdy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy uznaje w całości rozstrzygnięcie organu I instancji za prawidłowe, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (§ 1 pkt 2), gdy widzi potrzebę skorygowania wad prawnych decyzji I instancji, wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, lub gdy w toku postępowania nastąpiła zmiana tych okoliczności, mająca wpływa na rozstrzygnięcie istoty sprawy. Organ odwoławczy w ramach art. 138 § 1 kpa może także uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie I instancji (§ 1 pkt 2) albo umorzyć postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3). Tak ustawowo określone rodzaje rozstrzygnięć są wiążące dla organu rozpoznającego odwołanie. Każde inne rozstrzygnięcie, zapadłe w wyniku złożonego odwołania, jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest zatem niedopuszczalne. Wskazany art. 138 § 1 kpa jest jasny w swej treści co do sposobów zakończenia odwoławczego postępowania administracyjnego i w tym zakresie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wobec powyższego, rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy nieprzewidziane w katalogu ujętym w art. 138 kpa uznać należy za naruszające prawo. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej jej punktu I i III i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Takie rozstrzygnięcie sprawy przez organ II instancji nie mieści się zatem w ramach określonych przepisem art. 138 § 1 pkt 2 kpa i dlatego należy je ocenić jako naruszające wyżej wymienioną normę prawną. Wskazany w art. 138 § 1 kpa katalog rozstrzygnięć podejmowanych przez organ odwoławczy ma bowiem charakter zamknięty. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w przywołanym przepisie. Przepis ten określa wyłączną kompetencję organu odwoławczego do wydawania decyzji w nim określonych. Nie jest zatem dopuszczalne jakiekolwiek inne zakończenie postępowania odwoławczego. Podkreślenia wymaga, że kontrolowane przez Sąd rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie mieści się również, zdaniem S adu, w dyspozycji art. 138 § 2 kpa. Organ odwoławczy stwierdził co prawda uchylając decyzję I instancji, że w sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, jednakże ograniczył je jedynie do postępowania dotyczącego możliwości zwrotu działki nr [...] o powierzchni [...] m2 oraz zasadności odstąpienia od obciążenia osób wymienionych w punkcie I decyzji obowiązkiem zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania (pkt I i III decyzji I instancji). Takie stanowisko organu nie dawało mu podstaw do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Jeżeli bowiem organ odwoławczy zasadnie uznałby konieczność zastosowania art. 138 § 2 kpa, to wówczas uchyleniu podlegałaby cała zaskarżona decyzja. Organ II instancji nie ma bowiem na tej podstawie prawnej możliwości uchylenia części decyzji i nie ma również podstawy do utrzymywania w mocy decyzji w pozostałej części. Organ odwoławczy, działając jako organ II instancji rozpatruje bowiem sprawę ponownie i jeżeli stwierdzi, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, może jedynie uchylić decyzję w całości. Jak już wyżej zostało wyjaśnione co prawda art. 138 § 1 pkt 2 kpa pozwala na uchylenie zaskarżonej decyzji także w części, ale wówczas organ odwoławczy musi w tym zakresie sam orzec co do istoty sprawy, a nie może przekazywać sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skargę oparto zarówno na zarzutach naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania. Z uwagi na stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy Sąd orzekający w sprawie nie wypowiadał się w kwestii naruszenia prawa materialnego, bowiem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ odwoławczy dokona on powtórnie ustaleń materialnoprawnych, w oparciu o stan prawny dotyczący możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zmieniony ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492, ze zm.). Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.