III SA/Kr 854/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie : WSA Bożenna Blitek WSA Elżbieta Kremer spr. Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 czerwca 2008 r Nr : [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji s k a r g ę o d d a l a Decyzją z dnia [...] 2008r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 157 § 1 i § 3 kpa odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatowego z dnia [...] 2004r. nr [...] orzekającej o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami prawo jazdy kat. ABCT K. K. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na wniosek skarżącego, który zarzucał brak podstawy prawnej w/w decyzji, wyjaśniając, że w dacie orzekania przez organ I instancji art. 140 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym ( Nr 108, poz. 908) nie dawał podstaw do podjęcia przez Starostę decyzji o cofnięciu prawa jazdy w związku z niepoddaniem się badaniom psychologicznym. Ustosunkowując się do powyższego, organ wskazał, że brak podstawy prawnej decyzji jako przesłanka nieważności ma miejsce wówczas gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administracje publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji polegającego na wydawaniu decyzji czy postanowień rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Tymczasem decyzja, o stwierdzenie nieważności której skarżący wnosi wydana została na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. c ustawy Prawo o ruchu drogowym, stanowiącym, że decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie m.in. niepoddania się badaniu psychologicznemu w trybie określonym w art. 124 ust. 1 pkt 3 lub 4 w/w ustawy. Sama zmiana treści art. 140 ustawy Prawo o ruchu drogowym, na którą powołuje się skarżący nie może skutkować uznaniem jej za nieważną. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z dnia 30.04.2008r. K. K. powtórzył stanowisko, że decyzja z dnia [...] 2004r. jest dotknięta wadą prawną z tego względu, że żaden przepis prawa nie stanowił podstawy do jej wydania. Art. 140 ustawy Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu na dzień wydania w/w decyzji nie dawał podstawy do podjęcia przez Starostę decyzji w przedmiocie cofnięcia mu prawa jazdy w związku z niepoddaniem się badaniom psychologicznym. Art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. c w/w ustawy stanowi, że decyzje o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie niepoddania się badaniu psychologicznemu w trybie określonym w art. 124 ust. 1 pkt 2 lub 3 został ustalony dopiero w tym brzmieniu przez art. 2 pkt 8 lit. b ustawy z dnia 17 listopada 2006r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym i wprowadzono go w życie dopiero 3.01.2007r., ale nie obowiązywał w dniu podjęcia rzeczonej decyzji w roku 2004. Decyzją z dnia 30.06.2008r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 w zw. z art. 127 kpa utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ podkreślił, że w dniu wydania decyzji I instancji przepis art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. c ustawy Prawo o ruchu drogowym istotnie miał nieco inne brzmienie niż obecnie, w brzmieniu od dnia 3.01.2007r. Jednak zmiana treści tego przepisu nie może skutkować uznaniem, że brak było postaw do wydania przedmiotowej decyzji. Na dzień bowiem wydawania decyzji orzekającej o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami kat. ABCT istniała podstawa prawna zawarta w przepisie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. c nakazująca wydanie decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdem silnikowym w razie niepoddania się badaniu psychologicznemu w trybie określonym w art. 124 ust. 1 pkt 3 lub 4 w/w ustawy. Z akt sprawy wynika natomiast, że skarżący został skierowany w trybie powyższego przepisu na badania psychologiczne i nie poddał się im w określonym do ich wykonania czasie. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (z dnia 5.08.2008r.) K. K. powtarzając argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, dodał, że organy administracji publicznej obowiązane są do przestrzegania prawa w ramach szeroko pojętej praworządności wymagającej m.in. umocowania normatywnego do wszelkich działań, stąd też Starosta w dniu [...] 2004 nie mógł podjąć działań w trybie art. 140 ustawy prawo o ruchu drogowym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a. (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tak określonej kognicji Sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Kierując się powyższymi kryteriami należy stwierdzić, że skarga K. K. nie może zostać uwzględniona, gdyż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego zapadła w zgodzie z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zw. z ustawą Prawo o ruchu drogowym. Podstawy stwierdzenia nieważności decyzji określone są w art. 156 kpa w sposób enumeratywny. Punkt drugi tego artykułu stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rozwinięcia pojęcia braku podstawy prawnej należy poszukiwać w licznym w tym zakresie orzecznictwie sądowym oraz w piśmiennictwie. Zaznacza się przykładowo, że decyzja jest wydana "bez podstawy prawnej", gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację do działania, albo przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydaniu decyzji administracyjnych i postanowień rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Wymienia się następujące przypadki wydania decyzji bez podstawy prawnej: gdy decyzja została wydana w sprawie nienormowanej przez prawo administracyjne (wyrok NSA z 10.09.1999 r., III SA 7586/98), gdy z przepisów prawa materialnego wynika, że załatwienie sprawy ma nastąpić w innej formie niż decyzja administracyjna (wyrok NSA z 6.10.1999 r., IV SA 2546/98 - LEX nr 47920), gdy brak w przepisach prawa podstawy do zawarcia w treści decyzji określonej klauzuli, na przykład wyznaczenia w decyzji terminu wykonania obowiązku nałożonego tą decyzją (wyroku NSA z 5.10.1999 r., IV SA 1502/97 - LEX nr 47792), gdy organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję wydaną na podstawie przepisów, które w czasie rozpatrywania odwołania już nie obowiązywały (wyrok NSA OZ w Białymstoku z 6.03.1998 r., SA/Bk 395/97) czy gdy decyzja wydana została w sprawie, w której postępowanie mogło toczyć się wyłącznie po złożeniu wniosku przez uprawniony podmiot (wyrok WSA w Warszawie z 28.01.2005 r., IV SA/Wa 476/2004). Z kolei podkreśla się, że decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej (nie zachodzi brak podstawy prawnej), gdy organ administracji państwowej nie powołał w decyzji żadnego przepisu prawa (wskutek nieznajomości obowiązującego prawa, nieumiejętności redagowania decyzji, zapomnienia itd.), chociaż w istocie podstawa prawna do wydania decyzji istniała, bądź też powołał przepis niewłaściwy albo gdy organ administracji państwowej powołał w decyzji przepis już nie obowiązujący regulujący daną materię tak samo, jak przepis obowiązujący w dniu orzekania. Wynika z powyższego, ujmując rzecz w pewnym uproszczeniu, że decyzja bez podstawy prawnej to decyzja, która w ogóle w danym porządku prawnym nie ma umocowania. Nie można powyższego stwierdzić wobec decyzji Starosty z dnia [...] 2004r. znak [...] cofającej skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami kat. ABCT. Zarzut K. K., że art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. c ustawy Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu na dzień wydania w/w decyzji nie dawał podstawy do podjęcia przez Starostę decyzji w przedmiocie cofnięcia mu prawa jazdy w związku z niepoddaniem się badaniom psychologicznym znajduje uzasadnienie na gruncie jedynie tego stwierdzenia, że proces zmian legislacyjnych w ustawie o Prawie o ruchu drogowym przebiegał niekonsekwentnie. Mianowicie, art. 140 ustawy Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 4 kwietnia 2003r. (Dz. U. Nr 58, poz. 515) nie został skorelowany ze zmianą art. 124 w/w ustawy dokonaną na podstawie ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 149, poz. 1452). Od dnia 01.01.2004r. art. 124 ust. 1 pkt 3 i 4 określał, że badaniu psychologicznemu przeprowadzanemu w celu orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem podlega m.in.: kierujący będący sprawca wypadku drogowego, w którym jest zabity lub ranny (pkt 3) lub kierujący skierowany przez lekarza, jeżeli w wyniku badania lekarskiego stwierdzona zostanie konieczność przeprowadzenia badania psychologicznego (4). Z akt sprawy (karta 7 akt administracyjnych) wynika natomiast, że podstawą skierowania skarżącego na badania psychologiczne była okoliczność kierowania pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu. Przesłanka ta, na dzień wydania decyzji I instancji o cofnięciu skarżącemu prawa jazdy zawarta była w art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. a i wynika z tego, że rzeczywiście ujęta była poza zakresem powołanego przez organ przepisu art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. c w/w ustawy. Dopiero nowela dokonana ustawą z dnia 17 listopada 2006 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 235, poz. 1701) doprecyzowała, że decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje się m.in. w sytuacji niepoddania się "badaniu psychologicznemu w trybie określonym w art. 124 ust. 1 pkt 2 lub 3". Wynika z powyższego, że nieodzwierciedlenie w podstawie prawnej decyzji Starosty z [...] 2004r. przepisu zawierającego stan faktyczny sprawy będący podstawą cofnięcia K. K. prawa jazdy jest jedynie rezultatem niestarannie przeprowadzonej nowelizacji ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zauważyć bowiem należy, że brzmienie artykułu 124 przed zmianą dokonaną z dniem 1.01.2004r. przewidywało w pkt 3 a skierowanie kierującego pojazdem silnikowym w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu na badania psychologiczne i temu stanowi rzeczy odpowiadał art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. c na dzień wydania decyzji organu I instancji, niemniej jednak, jak wyżej zostało nadmienione – z dniem 1.01.2004r. zmieniła się tylko numeracja przepisu art. 124 w/w ustawy w ten sposób, że treść pkt 3 a znalazła się w pkt 2a i art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. c cofnięcie prawa jazdy powiązał z niepoddaniem się badaniom psychologicznym jedynie w sytuacji określonej w pkt 3 lub 4 ust. 1 art. 124 w/w ustawy. Nie jest zatem uzasadnione twierdzenie, iż nie było na dzień 3.09.2004r. na gruncie ustawy Prawo o ruchu drogowym podstawy prawnej do cofnięcia prawa jazdy wskutek niepoddania się badaniom psychologicznym, na które skarżący został skierowany wobec stwierdzenia prowadzenia pojazdem silnikowym w stanie nietrzeźwości. Podstawę tą należało wyprowadzić z całokształtu regulacji (dokonywania zmian) wskazanej wyżej ustawy i co ważne, sama zmiana systematyki przepisu nie może uzasadniać stwierdzenia, że decyzja Starosty z dnia [...] 2004r. nr [...] jest nieważna. Wobec powyższego, skarga K. K. nie znajduje uzasadnienia i podlega na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddaleniu.