II OSK 900/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. W. i J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1935/08 w sprawie ze skargi B. W. i J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. II OSK 900/10 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 12 stycznia 2010 r., sygn. VII SA/Wa 1935/08, po rozpoznaniu skargi B. W. i J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. utrzymującą w mocy decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w Elblągu z dnia [...] kwietnia 2008 r. stwierdzającego wykonanie przez inwestora obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm./ - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, że postanowienie z dnia [...] marca 2008 r. wstrzymywało prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budynku gospodarczego i nakładało na inwestora obowiązek przedstawienia w określonym terminie oceny technicznej wykonanych robót wraz z oceną przydatności do użytkowania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. na podstawie art. 51 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane organ stwierdził wykonanie powyższych obowiązków. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po przeprowadzeniu postępowania wszczętego z urzędu stwierdził nieważność ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Elblągu uznając, że zaistniała przesłanka określona w art. 156 ( 1 pkt 2 kpa. W uzasadnieniu decyzji wydanej w trybie nieważnościowym podano, że wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego może nastąpić w przypadku nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, mających na celu doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W przedmiotowej sprawie nie została wydana decyzja zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego a zatem nie było podstaw do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego. Konsekwencją wydania postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 powinno być wydanie decyzji, o której mowa w art. 50a pkt 2 lub art. 51 ust. 1 w okresie obowiązywania postanowienia lub umorzenie postępowania po upływie ustawowego terminu dwóch miesięcy. Zgłoszenie dokonane przez inwestora obejmowało przy tym remont budynku gospodarczego, natomiast został on rozebrany w całości, a w jego miejsce, z przesunięciem o 40 cm, został wybudowany nowy budynek gospodarczy bez wymaganego pozwolenia na budowę, co powoduje, że postępowanie powinno być prowadzone w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podzielając stanowisko organu I instancji, iż postępowanie powinno było być prowadzone w trybie art. 48 a nie 50 i 51 Prawa budowlanego. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w tym oświadczenia złożone przez skarżących podczas rozprawy administracyjnej w dniu [...] marca 2008 r. wskazuje na to, że na terenie działki skarżących został wybudowany nowy obiekt budowlany o funkcji gospodarczo-garażowej, bez wymaganego pozwolenia na budowę. W skardze na powyższą decyzję podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego, w szczególności art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane wobec błędnego przyjęcia, iż nastąpiło rażące naruszenie tych przepisów oraz naruszenie norm postępowania, w szczególności art. 7, 77 ( 1 kpa, wobec nie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Nie przeprowadzono wnioskowanych przez skarżących dowodów m.in. wizji lokalnej i przesłuchania świadków oraz stron na okoliczność, że zostały wykonane prace remontowe na istniejących fundamentach a przesunięciu uległa tylko jedna ze ścian budynku, a nie cały obiekt. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie jest zasadna. Sąd I instancji podkreślił, że w postępowaniu nieważnościowym ocenie podlega tylko kwestia, czy zaistniała przesłanka określona w art. 156 ( 1 kpa a nie rozstrzyga się o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. W ocenie Sądu zasadne jest przyjęcie przez organy administracji, iż wystąpiła w sprawie przesłanka wymieniona w art. 156 ( 1 pkt 2 kpa dotycząca rażącego naruszenia prawa. Miało miejsce rażące naruszenie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego. Tryb przewidziany art. 50 i 51 Prawa budowlanego nie mógł być zastosowany do wybudowanego budynku gospodarczego podczas, gdy z akt sprawy wynika bezspornie, że inwestor zgłosił remont budynku ze względu na zły stan techniczny i rozebrał budynek objęty zgłoszeniem, zaś w to miejsce, na nowych fundamentach, wybudował inny budynek, z przesunięciem od granicy o ok. 40 cm. Zgodnie z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Inwestor zrealizował natomiast inwestycję polegającą nie na remoncie istniejącego obiektu lecz na budowie obiektu nowego, dla którego wymagane było pozwolenie na budowę. Fakt wybudowania nowego obiektu został potwierdzony w toku rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] marca 2008 r. Protokół z rozprawy skarżący podpisali. Przedstawiona przez skarżących ekspertyza także potwierdza, że został wybudowany nowy obiekt. Zatem w sprawie nie miał zastosowania art. 50 i 51 Prawa budowlanego, gdyż postępowanie powinno być prowadzone na podstawie art. 48, dotyczącego obiektów wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu I instancji, nawet gdyby organ miał możliwość orzekania w trybie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, to decyzja w tym trybie powinna być poprzedzona wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego, nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co wynika wprost z brzmienia art. 51 ust. 3. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli B. W. i J. W. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 48, 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane wobec błędnego przyjęcia przez organ wydający decyzję, że kwestionowana decyzja rażąco narusza prawo, to jest że w sprawie ma zastosowanie art. 48 a nie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Według skarżących nie doszło do rażącego naruszenia prawa kwestionowaną decyzją bowiem przeprowadzony został przez nich remont przedmiotowego budynku. Orzeczenie w sprawie oparto na dowodach pośrednich i niepełnych bez dokonania własnych ustaleń. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jako podstawę skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie wskazuje się "naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 48, 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane" wobec błędnego przyjęcia przez organ wydający decyzję, że kwestionowana decyzja rażąco narusza prawo, to jest że w sprawie ma zastosowanie art. 48 a nie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Tak skonstruowany zarzut w istocie prowadzi do wniosku, że w ocenie skarżących wykonali oni roboty budowlane, które kwalifikują się do oceny w ramach regulacji art. 51 ustawy Prawo budowlane, dotyczącego postępowania naprawczego odnoszącego się do przypadków innych, niż unormowane art. 48 Prawa budowlanego, który niesłusznie został przywołany przez organy orzekające w postępowaniu nieważnościowym. Otóż nie może budzić żadnych wątpliwości, po szczegółowym zapoznaniu się z aktami sprawy administracyjnej, iż stanowisko organów obu instancji orzekających w sprawie nieważnościowej jest prawidłowe a zatem słuszny jest też zaskarżony wyrok. Niesporne jest, że dokonano zgłoszenia remontu starego, wyeksploatowanego budynku, zaś w toku prac budowlanych obiekt ten rozebrano w całości i w to miejsce wybudowano nowy obiekt wymagający przed rozpoczęciem robót budowlanych uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Takie działanie inwestora niewątpliwie nosi znamiona samowoli budowlanej, do której ma zastosowanie uregulowanie zawarte w art. 48 ustawy - Prawo budowlane, jak to słusznie zauważa się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Prowadzenie natomiast przez organ nadzoru budowlanego postępowania na podstawie przepisów nieodnoszących się do takiego stanu rzeczy, bowiem co do zasady mających na celu naprawienie pewnych nieprawidłowości, nie tak jednak szkodliwych z punktu widzenia interesu publicznego, niestanowiących oczywistej samowoli budowlanej polegającej na budowie bez wymaganego pozwolenia nowego obiektu budowlanego /lub jego części/ w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego a w następstwie tego postępowania wydanie decyzji, do których wydania w danym stanie sprawy organ nie był uprawniony, powinno być potraktowane jako rażące naruszenie prawa, nie daje się bowiem pogodzić z porządkiem prawnym. Akceptacja tak wadliwego działania organu mogłaby zwłaszcza stanowić zachętę do omijania, a przede wszystkim nadużywania prawa, z poważnym uszczerbkiem dla porządku prawnego. Do stwierdzenia nieważności decyzji kwestionowanych w postępowaniu nieważnościowym całkowicie wystarczające było ustalenie, że działanie inwestora podlega rozpoznaniu na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane a nie na podstawie art. 51. Podnoszona natomiast w sprawie przez organy administracji oraz przez Sąd I instancji kwestia niewłaściwego wydawania decyzji w trybie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, bowiem decyzja w tym trybie powinna być poprzedzona wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego, nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co wynika wprost z brzmienia art. 51 ust. 3 w istocie nie ma znaczenia dla stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Kolejność wydawania decyzji i ewentualnie ich celowość jest bowiem bezprzedmiotowa w sytuacji, gdy w ogóle nie miał zastosowania art. 51, lecz organ powinien przeprowadzić postępowanie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu, orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku na podstawie art. 184 ppsa.