II FSK 637/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Krzymień (sprawozdawca), Sędziowie: NSA Włodzimierz Kubiak, WSA del. Bogusław Woźniak, Protokolant Szymon Mackiewicz, po rozpoznaniu w dniu 2 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 15 stycznia 2009 r. sygn. akt I SA/Ke 433/08 w sprawie ze skargi J. B. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia 3 września 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2009 r., sygn. akt I SA/Ke 433/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę J. B. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia 3 września 2008 r. w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego w zakresie podatku dochodowego od osób fizycznych za 1999 r. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, iż postępowanie egzekucyjne w stosunku do Skarżącego wszczęto na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego w dniu 7 grudnia 2005r. przez Naczelnika Urzędu Skarbowego W. U. Przedmiotowy tytuł wykonawczy wraz z zawiadomieniem o zajęciu prawa majątkowego (wynagrodzenia Skarżącego) zostały doręczone zobowiązanemu w trybie art. 44 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2000 r., nr 98, poz. 1071), zwanej dalej k.p.a. Jak bowiem wynika z akt, z powodu niemożności doręczenia zawiadomienia w dniu 12 grudnia 2005r. przesyłkę awizowano, a zawiadomienie o pozostawieniu pisma w urzędzie pocztowym umieszczono – zgodnie z informacją doręczyciela, umieszczoną na potwierdzeniu odbioru – w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Z uwagi na niepodjęcie przez zobowiązanego w terminie przesyłki w dniu 19 grudnia 2005r. na w/w potwierdzeniu odbioru pozostawiono powtórne zawiadomienie (awizo). W dniu 28 grudnia 2005r. przesyłkę zwrócono nadawcy jako niepodjętą przez zobowiązanego. Zdaniem organu egzekucyjnego, skoro przesłanki określone w art. 44 § 4 k.p.a. zostały bezwzględnie spełnione, przesyłkę należy uznać za doręczoną w dniu 27 grudnia 2005 r. Dyrektor Izby Skarbowej wskazał ponadto, że wprawdzie w dniu 16 maja 2008 r. zobowiązany osobiście zgłosił się do urzędu skarbowego i odebrał odpis tytułu wykonawczego oraz zawiadomienie o zajęciu prawa majątkowego, jednakże czynność ta miała charakter jedynie informacyjny i nie spowodowała otwarcia od początku dla strony terminu do wniesienia zarzutów, jak również nie mogła stanowić podstawy do kwestionowania prawidłowości doręczenia z dnia 27 grudnia 2005 r. Organ wyjaśnił Skarżącemu, że termin płatności zobowiązania przypadał na dzień 2 maja 2000r., a zatem stosownie do treści art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja Podatkowa (Dz. U. Nr 137 poz. 926 ze zm.), dalej w skrócie "o.p.", termin przedawnienia zobowiązania upływałby z dniem 31 grudnia 2005r. Z uwagi na fakt, iż w dniu 14 grudnia 2005r. zastosowano środek egzekucyjny – zajęcie z wynagrodzenia za pracę, o którym skutecznie w świetle prawa poinformowano stronę w dniu 27 grudnia 2005 r. - bieg terminu przedawnienia zobowiązania, zgodnie z treścią art. 70 § 4 o.p., uległ przerwaniu biegł na nowo od dnia 15 grudnia 2005 r. W przedmiotowej sprawie, w przypadku braku zastosowania kolejnego środka egzekucyjnego, termin przedawnienia zobowiązania upływać będzie z dniem 15 grudnia 2010 r. Oddalając skargę Sąd I instancji podkreślił, iż w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 44 k.p.a., umożliwiające zastosowanie instytucji doręczenia zastępczego. Pracownik poczty nie zastał Skarżącego w miejscu zamieszkania, w związku z czym, w oddawczej skrzynce pocztowej adresata, umieścił zawiadomienie o pozostawieniu w dniu 12 grudnia 2005r. przesyłki na okres 14 dni do dyspozycji adresata w urzędzie pocztowym. Jak wynika z informacji zawartej na przesyłce, awizowano ją powtórnie w dniu 19 grudnia 2007r. Ponieważ Skarżący nie zgłosił się po odbiór pisma, w dniu 28 grudnia 2005r. dokonano zwrotu niepojętej w terminie przesyłki. Okoliczności te, których Strona nie kwestionowała, wskazują w sposób jednoznaczny, że wyczerpana została procedura uregulowana w art. 44 k.p.a., co pozwalało na stwierdzenie, że słuszne było uznanie organów, iż doszło do zastosowania instytucji doręczenia zastępczego, stwarzającej domniemanie doręczenia w dniu 27 grudnia 2005 r. (zgodnie z art. 57 § 4 k.p.a.). Sąd I instancji nie podzielił stanowiska Strony, że doręczenie pisma nastąpiło w dniu 16 maja 2008 r. w siedzibie urzędu skarbowego, stosownie do trybu uregulowanego w art. 42 § 2 k.p.a. Dla oceny skuteczności doręczenia pisma nie miała znaczenia okoliczność, że dopiero w dniu 16 maja 2008 r. Skarżący zapoznał się treścią tytułu wykonawczego i zawiadomienia o zajęciu prawa majątkowego i faktycznie je otrzymał. Skutek w postaci przerwania biegu terminu przedawnienia zobowiązania nastąpił poprzez prawidłowo zastosowaną przez organ procedurę doręczenia zastępczego. Twierdzenie autora skargi, iż skoro odebrał przesyłkę w dniu 16 maja 2008r. to z tą datą należy wiązać skutki prawne, jest zatem całkowicie błędne. Fakt, że odebrał on powyższe pismo w tej dacie nie wywołuje żadnego skutku prawnego, ponieważ czynność ta miała dla niego jedynie charakter informacyjny. Późniejsze czynności organu i strony nie niweczą bowiem skutku doręczenia wynikającego z fikcji prawnej przewidzianej w art. 44 § 4 k.p.a. Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku, nie ma również racji Skarżący twierdząc, że zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a., doręczenie uważa się za dokonane, jeśli pismo pozostawia się w aktach sprawy. Pozostawienie pisma w aktach sprawy jest tylko skutkiem wyczerpania toku procedury doręczenia zastępczego przewidzianego w tym przepisie, natomiast nie jest warunkiem dokonania tego doręczenia. Podsumowując Sąd I instancji wskazał, iż skoro bieg terminu przedawnienia został przerwany poprzez skuteczne doręczenie tytułu wykonawczego wraz z zawiadomieniem o zajęciu prawa majątkowego słusznie organy uznały brak podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego. W skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia Skarżący wniósł o jego uchylenie i zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. Jako podstawę powyższego żądania wskazano: - naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 59 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2002 r., nr 110, poz. 968 ze zm.), dalej w skrócie "u.p.e.a.", w związku z art. 42 i 44 k.p.a. oraz z art. 70 §1 i 4 o.p. stanowiskiem, iż skutecznie doręczono tytuł wykonawczy oraz zawiadomienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego w trybie doręczenia zastępczego, czym został przerwany bieg terminu przedawnienia zobowiązań, - mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie "p.p.s.a.", w związku z art. 7 i 77 k.p.a. uznając, iż materiał dowodowy zgromadzony przez organy egzekucyjne w sprawie jest wystarczający do stwierdzenia doręczenia zastępczego w trybie art. 44 § 4 k.p.a., Uzasadniając powyższe zarzuty podniesiono, iż zdaniem Skarżącego doręczenie spornych pism nastąpiło w trybie art. 42 § 2 k.p.a. w dniu 16 maja 2008 r. kiedy odebrał je osobiście od pracownika organu egzekucyjnego. Przepisy art. 44 k.p.a. zapobiegają tamowaniu biegu terminu postępowania administracyjnego. Wprawdzie taka fikcja doręczenia pozwala na przeprowadzenie czynności postępowania, jednakże de facto pozbawia stronę możliwości udziału w postępowaniu. Dlatego też, w ocenie autora skargi kasacyjnej, aby wykluczyć brak winy strony w braku jej udziału w postępowaniu ważne jest prawidłowe przeprowadzenie wszystkich czynności podjętych na podstawie art. 44 k.p.a. Przepis ten należy więc traktować wyjątkowo formalnie i rygorystycznie, a każde jego naruszenie wpływa w sposób istotny na skuteczność doręczenia. Zdaniem Skarżącego, w niniejszej sprawie bezspornym jest, iż doszło do naruszenia art. 44 § 4 k.p.a. stanowiącego, iż doręczone w trybie zastępczym pismo pozostawia się w aktach sprawy. W aktach sprawy nie ma ani tytułu wykonawczego ani zawiadomienia. Ustawodawca w normie zawartej w art. 44 k.p.a. wyraźnie wskazał sposób zachowania adresata i określił jego obowiązki (m.in. poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni, zawiadomienie o pozostawieniu pisma umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej, w terminie 7 dni pozostawia się powtórne zawiadomienie oraz organ pismo pozostawia się w aktach sprawy), oraz określił konsekwencje prawne zachowania niezgodnego z obowiązkiem (nieskutecznie doręczenie zastępcze). Jak wskazał autor skargi kasacyjnej, pozostawienie pisma w aktach sprawy jest więc przesłanką dokonania doręczenia zastępczego w trybie art. 44 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono również, iż jedynym dokumentem mogącym potwierdzić dokonanie w niniejszej sprawie czynności, o których mowa w art. 44 k.p.a. jest druk pocztowy "potwierdzenie odbioru", którego w aktach sprawy nie ma. Kserokopia jednej z dwu stron nie jest bowiem dokumentem z którego dowód może zostać przeprowadzony w postępowaniu przed sądem administracyjnym. W aktach sprawy nie ma również innych dowodów lub dokumentów potwierdzających doręczenie przez pocztę tytułu wykonawczego. W dniu 16 maja 2008 r. pracownik właściwego organu egzekucyjnego wręczył Skarżącemu zaadresowaną do niego kopertę, w której znajdował się tytuł wykonawczy oraz zawiadomienie. Czynność ta spełnia wszystkie przesłanki doręczenia w trybie art. 42 §2 k.p.a. Okoliczności nie są przez Sąd kwestionowane. Otrzymanie pism w dniu 16 maja 2008 r. Skarżący potwierdził własnoręcznym podpisem uczynionym zarówno na pismach jak i na potwierdzeniu odbioru (dowodów tych nie ma w aktach sprawy). Aby mówić o charakterze informacyjnym tej czynności, należało w dniu 16 maja 2008 r. wręczyć Stronie odpis bądź kopie w/w pism. Podsumowując autor skargi kasacyjnej podkreślił, iż sąd administracyjny winien orzekać na podstawie dowodów znajdujących się w aktach sprawy zgromadzonych przez organy administracyjne. W niniejszej sprawie, zdaniem Strony, nie ma żadnych dowodów świadczących o doręczeniu przedmiotowych pism w trybie art. 44 k.p.a., a skuteczne doręczenie nastąpiło w trybie art. 42 §2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając skargę kasacyjną w granicach wyznaczonych jej podstawami i wnioskami (art. 183 § 1 w związku z art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") co do zasady w pierwszej kolejności należało odnieść się do podniesionych w niej zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane przez Sąd przepisy prawa materialnego. Skarżący w ramach podstawy opisanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2000 r., nr 98, poz. 1071), zwanej dalej "k.p.a.", co sprowadzać miało się do tego, że Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia błędnie uznał, że zgromadzony w sprawie materiał jest wystarczający do uznania, że doszło do doręczenia zastępczego w trybie art. 44 § 4 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W rozpatrywanej sprawie nie ma wystarczających podstaw aby uznać, że organy egzekucyjne nie wyjaśniły w sposób dokładny stanu faktycznego. W szczególności nie sposób zgodzić się ze Stroną skarżącą, że nie ma dowodów potwierdzających doręczenie przez pocztę tytułu wykonawczego wraz z zawiadomieniem o zajęciu prawa majątkowego. W aktach sprawy znajduje się kopia potwierdzenia odbioru z odpowiednimi – wymaganymi przez prawo – adnotacjami doręczyciela. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że jest to wystarczający dowód doręczenia. Brak jest normy, wedle której byłoby niedopuszczalne włączenie do akt sprawy kopii dokumentu. Brak potwierdzenia za zgodność z oryginałem jest wprawdzie uchybieniem, jednakże Strona nie wykazała, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Rzeczą bowiem Strony było wskazanie, że dokument ten nie potwierdza doręczenia spornej przesyłki, co mogło nastąpić np. poprzez żądanie okazania oryginału potwierdzenia odbioru. Przed sądem administracyjnym nie przeprowadzono dowodu z tego dokumentu, stąd też nie można twierdzić, że kserokopia jednej z dwu stron potwierdzenia odbioru nie jest dokumentem, z którego dowód może zostać przeprowadzony w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Sąd ocenił jedynie, że doręczenie spornych dokumentów w postępowaniu miało miejsce, oceny tej Strona skutecznie nie podważyła. Powoływany w tym samym zarzucie art. 77 k.p.a. stanowi, że: organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (§ 1); organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu (§ 2); organ przeprowadzający postępowanie na wezwanie organu właściwego do załatwienia sprawy (art. 52) może z urzędu lub na wniosek strony przesłuchać również nowych świadków i biegłych na okoliczności będące przedmiotem tego postępowania (§ 3); fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu (§ 4). Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie. W ocenie Sądu kasacyjnego sposób postawienia zarzutu niedostrzeżenia przez Sąd I instancji naruszenia przez organy podatkowe art. 77 k.p.a. jest wadliwy. Przepis ten zawiera cztery jednostki redakcyjne, które regulują różne kwestie. Strona wnosząca skargę kasacyjną nie wskazała jednak, o który konkretnie przepis chodzi; także w świetle uzasadnienia skargi kasacyjnej nie można ustalić, której w istocie normy wynikającej z art. 77 k.p.a. miały dopuścić się organy administracji publicznej a czego Sąd I instancji nie zauważył. Dlatego też tak sformułowany zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 77 k.p.a. uznać należy za bezzasadny. Odnosząc się natomiast do wskazanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 59 § 2 u.p.e.a. (w związku z art. 42 i art. 44 k.p.a.) na wstępie zauważyć należy, iż jest to przepis proceduralny, a nie – jak błędnie wskazał pełnomocnik Skarżącego – przepis prawa materialnego. Błędne nazwanie naruszenia przepisów postępowania naruszeniem prawa materialnego nie stoi jednakże na przeszkodzie uznaniu, że przez wskazanie konkretnego przepisu proceduralnego zostały określone granice skargi kasacyjnej (wyrok NSA z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 223/07, Lex nr 505250). Analiza treści uzasadnienia omawianego zarzutu pozwala przyjąć, iż jego istota sprowadza się do wadliwego uznania, że w sprawie nastąpiło doręczenie zastępcze w trybie art. 44 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zgodzić się z Sądem I instancji, że w sprawie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 44 k.p.a. Doręczyciel nie zastał w miejscu zamieszkania J. B., w związku z czym w oddawczej skrzynce pocztowej adresata umieścił zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w dniu 12 grudnia 2005 r. na okres 14 dni w urzędzie pocztowym. Przesyłkę awizowano powtórnie w dniu 19 grudnia 2005 r. (po 7 dniach od daty pierwszego awizowania), a wobec jej nieodebrania, w dniu 28 grudnia 2005 r. dokonano zwrotu niepodjętej w terminie przesyłki. Sąd I instancji, wskazując na art. 1 ust. 1 lit. m ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. Nr 4, poz. 28 z późn. zm.) uznał, że doręczenie spornej przesyłki nastąpiło w dniu 27 grudnia 2005 r. (14 dni po dacie pierwszego awizo) akceptując tym samym ustalenia organu egzekucyjnego. Prawidłowe jest także stanowisko Sądu I instancji, iż nie można uznać, że doręczenie pisma miało miejsce w dniu 16 maja 2008 r. W sytuacji, kiedy nastąpił prawny skutek procesowy doręczenia, późniejsze ponowne doręczenie pisma organu I instancji Stronie nie może być uznane jako ponowne doręczenie. Doręczenie pisma w toku postępowania administracyjnego może nastąpić tylko raz. Trzeba też mieć na uwadze, że skutki procesowe ustawa łączy z doręczeniem w formie prawem przewidzianej, a nie z zapoznaniem się z treścią pisma przez stronę jak i z faktycznym otrzymaniem tego pisma przez stronę. Prawidłowo Sąd I instancji ocenił też, że wydanie pisma pozostawionego w aktach sprawy nie niweczy skutku doręczenia w trybie art. 44 § 4 k.p.a. Konstatacja ta w sposób jasny wynika z treści art. 44 § 4 k.p.a. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, treść po przecinku stanowi jedynie o tym, co należy uczynić z pismem, które zostało doręczone w sposób zastępczy – "a pismo pozostawia się w aktach sprawy". Dodać należy jedynie, że w sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie organ powinien wydać stronie kopie pisma pozostawionego w aktach. Niemniej jednak uchybienie to nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy. Wobec ustalenia, że w sprawie nastąpiło skuteczne przerwanie biegu terminu przedawnienia wskutek doręczenia tytułu wykonawczego oraz zawiadomienia o zastosowania środka egzekucyjnego bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 70 § 1 i § 4 Ordynacji podatkowej. Podsumowując, skoro bieg terminu przedawnienia został przerwany poprzez skuteczne doręczenie tytułu wykonawczego wraz z zawiadomieniem o zajęciu prawa majątkowego słusznie organy uznały brak podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.