I SA/Wa 1395/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Emilia Lewandowska (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości oddala skargę. Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], utrzymał w mocy własną decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], którą odmówiono nadania H. W., uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości. W ustaleń organu wynika, że Państwowa Komisja Kwalifikacyjna przeprowadziła w dniu [...] marca 2008 r. postępowanie kwalifikacyjne obejmujące część ustną egzaminu, w trakcie którego sprawdziła przygotowanie praktyczne H. W. do wykonywania działalności zawodowej w zakresie szacowania nieruchomości. W części ustnej egzaminu kandydat uzyskał 14 punktów na 27, co stanowi 52 % punktów możliwych do uzyskania na postawione przez Komisję pytania. Wobec nieuzyskania minimum 60% punktów z ogólnej liczby punktów możliwych do uzyskania, postępowanie kwalifikacyjne zakończyło się wynikiem negatywnym. Na podstawie negatywnej opinii Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], odmówił nadania H. W. uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości. W dniu 12 maja 2008 r. H. W. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją negatywną. W dniu [...] czerwca 2008 r. Państwowa Komisja Kwalifikacyjna przeprowadziła postępowanie kwalifikacyjne w trybie art. 127 § 3 kpa, polegające na ponownej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Ustalenia Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej zawiera protokół z dnia [...] czerwca 2008 r. Komisja w protokole z dnia [...] czerwca 2008 r. opisała pytania zadane kandydatowi w części ustnej egzaminu oraz liczbę punktów uzyskanych przez kandydata za odpowiedzi na poszczególne pytania. Na podstawie treści protokołu z przeprowadzonego postępowania Komisja stwierdziła, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r.: * kandydat w trakcie egzaminu ustnego bronił 3 wybrane operaty - zgodnie z § 32 ust 2 pkt 1, * liczba wszystkich pytań podstawowych do poszczególnych operatów szacunkowych była jednakowa - zgodnie z § 32 ust 2 pkt 4, * każda odpowiedź na zadane pytanie była punktowana w czterostopniowej skali od 0 do 3 punktów - zgodnie z § 33 ust 1, * kandydat uzyskał łącznie 14 punktów co stanowi 51,85%, tak więc zgodnie z § 33 ust. 2 część ustną zakończył wynikiem negatywnym. Odnośnie zarzutów kandydata podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Komisja stwierdziła, że zgodnie z § 32 ust 2 pkt 5 rozporządzenia, członkowie zespołu kwalifikacyjnego mogą zadawać kandydatom pytania uzupełniające w związku z udzielanymi przez nich odpowiedziami na pytania podstawowe. Pytań uzupełniających nie dolicza się do liczby pytań, o której mowa w ust 2. Udzielone odpowiedzi uwzględnia się w ocenie, o której mowa w § 33 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z art. 191 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej nadaje licencje zawodowe pośrednika w obrocie nieruchomościami na podstawie postępowania kwalifikacyjnego zakończonego wynikiem pozytywnym. Postępowanie kwalifikacyjne przeprowadza Państwowa Komisja Kwalifikacyjna, którą powołuje i odwołuje w drodze zarządzenia minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej. Wynik przeprowadzonego przez Państwową Komisją Kwalifikacyjną postępowania kwalifikacyjnego jest wiążący dla organu administracji publicznej i stanowi podstawę do wydania świadectwa nadania licencji zawodowej bądź wydania decyzji o odmowie nadania takiej licencji (wyrok WSA, sygn. akt I SA 205/03). Część ustna egzaminu w przypadku kandydatów na rzeczoznawców majątkowych, polega na obronie przez kandydata każdego z trzech wybranych spośród piętnastu operatów szacunkowych, o których mowa w § 7 pkt 2 lit. a, obejmującej udzielenie odpowiedzi na pytania członków zespołu kwalifikacyjnego, dotyczące podstaw prawnych, zastosowanych podejść, metod i techniki wyceny, źródeł informacji o nieruchomościach, a także analizy rynku nieruchomości, mających wpływ na wykonanie tych operatów - § 32 ust 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r. Stosownie do § 35 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r. z przeprowadzonego postępowania kwalifikacyjnego sekretarz zespołu kwalifikacyjnego sporządza dla każdego kandydata protokół, który podpisują wszyscy członkowie zespołu kwalifikacyjnego. Z protokołu wynika, że w części ustnej egzaminu H. W. uzyskał 14 punktów na 27, co stanowi 52 % punktów możliwych do uzyskania na postawione pytania. W związku z powyższym wobec nieuzyskania minimum 60% punktów z ogólnej liczby punktów możliwych do uzyskania w części ustnej egzaminu zespół kwalifikacyjny stwierdził, na podstawie § 33 ust 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r., w związku z przepisem § 58 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 lutego 2008 r., że H. W. zakończył część ustną egzaminu wynikiem negatywnym. Zgodnie z § 34 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r., postępowanie kwalifikacyjne zostało uznane za zakończone wynikiem negatywnym. Ponadto organ wskazał, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 grudnia 2002 r. sygn. akt SK 20/2001, Państwowa Komisja Kwalifikacyjna jest zespołem fachowym, który może stwierdzić, czy stopień przygotowania kandydata do zawodu rzeczoznawcy majątkowego, z którego wykonywaniem wiążą się niezwykle doniosłe skutki prawne, jest wystarczający. Wykształcenie rzeczoznawcy majątkowego wymaga w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wiadomości interdyscyplinarnych, toteż tylko specjaliści - profesjonaliści w tych dziedzinach są w stanie zweryfikować zakres wiedzy kandydata. Sprawdzenie kwalifikacji tych osób nie może być uznane za sprzeczne z Konstytucją nawet wtedy, gdy dotyczy osób o znacznym doświadczeniu zawodowym. Nie zawsze bowiem doświadczenie idzie w parze z aktualnie konieczną wiedzą, zwłaszcza gdy mamy do czynienia z ustanowieniem nowych przepisów (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 grudnia 1999 r., sygn. K 22/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 166). Biorąc powyższe pod uwagę organ stwierdził brak podstaw do uchylenia decyzji o odmowie nadania uprawnień zawodowych. W skardze na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r. H. W. wniósł o wnikliwą analizę jego skargi i spowodowanie przez Sąd, aby Minister Infrastruktury dokonał zmiany zaskarżonej decyzji i nadał skarżącemu uprawnienie zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości. Skarżący zarzucił skarżonej decyzji: 1) niezgodność ustaleń faktycznych zespołu kwalifikacyjnego z treścią rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r. § 35 ust 2, 2) bezzasadny zarzut Ministra Infrastruktury nie wniesienia przez skarżącego opłaty za "zaoczne" postępowanie kwalifikacyjne, 3) brak obiektywizmu ocen członków zespołu kwalifikacyjnego, 4) prowadzenie postępowania kwalifikacyjnego "zaocznego" przez Państwową Komisję Kwalifikacyjną w trybie art. 127 § 3 kpa na podstawie nieistniejącego materiału dowodowego, 5) sporządzenie protokołu z przeprowadzonego egzaminu ustnego niezgodnie z wymogami kodeksu postępowania administracyjnego, 6) uniemożliwienie dokonania nagrania z przebiegu egzaminu ustnego, 7) brak informacji o imiennym składzie osobowym zespołu kwalifikacyjnego, 8) pobieżne zapoznanie się z treścią wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, 9) niezgodność postępowania członków zespołu kwalifikacyjnego z treścią § 32 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r., 10) niezgodność daty, jaką Państwowa Komisja Kwalifikacyjna opatrzyła swój protokół z "zaocznego" postępowania kwalifikacyjnego w związku z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i odmowa sporządzenia jego kserokopii oraz odmowa sporządzenia kserokopii protokołu z postępowania kwalifikacyjnego z dnia [...] marca 2008 r. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji publicznej orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie Sąd uznał, że decyzja ta nie narusza prawa. Przepisy art. 191 i 192 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) regulują postępowanie w sprawie nadania uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości, o co ubiega się skarżący H. W. Treść tych przepisów wskazuje, że postępowanie to składa się z dwóch etapów. Pierwszy ma miejsce przed Państwową Komisją Kwalifikacyjną, w ramach którego przeprowadza się stosowne egzaminy. Ten etap postępowania kończy się wynikiem pozytywnym lub negatywnym dla osoby zainteresowanej. W drugim etapie postępowania właściwy minister, w oparciu o stanowisko Komisji, które ma charakter wiążący dla organu centralnego, nadaje uprawnienia lub wydaje decyzję odmawiającą ich nadania. Organ licencyjny nie może dokonywać samodzielnie ustaleń odnoszących się do tego, czy zainteresowany spełnia, czy też nie przesłanki do nadania mu uprawnień. W rozpoznawanej sprawie postępowanie kwalifikacyjne przed Państwową Komisją Kwalifikacyjną dwukrotnie zakończyło się wynikiem negatywnym. Na taki wynik wpływ miała część ustna egzaminu, na której skarżący uzyskał 14 punktów na 27, co stanowi 52 % punktów możliwych do uzyskania na postawione przez Komisję pytania. Minimum punktów jakie kandydat musiał uzyskać z ogólnej liczby punktów możliwych do uzyskania wynosi 60 %. Minister Infrastruktury, będąc związany takim stanowiskiem Komisji, wydał w dniu [...] kwietnia 2008 r. decyzję, którą odmówił nadania H. W. uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości, zaś po ponownym rozpatrzeniu sprawy zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję. Z przytoczonych wyżej przepisów i ich interpretacji wynika więc, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] kwietnia 2008 r. są zgodne z prawem. Przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżoną decyzją nie byłą kwestia opłaty za ponowne rozpatrzenie sprawy i wynika z uzasadnienia decyzji, że o jej treści zadecydował wyłącznie wynik postępowania przed Państwową Komisją Kwalifikacyjną, nie zaś kwestia obowiązku wniesienia bądź też nie wniesienia opłaty za to postępowanie przez skarżącego. Stawiany więc w skardze zarzut dotyczący kwestii opłaty za postępowanie kwalifikacyjne, jako pozostający bez wpływu na wynik sprawy, nie podlegał badaniu przy rozpoznawaniu przez Sąd skargi. Pozostałe zarzuty skargi odnoszą się do postępowania przed Państwową Komisją Kwalifikacyjną. Należy wskazać, że postępowanie przed Komisją nie ma charakteru postępowania administracyjnego. Komisja nie jest organem administracji publicznej i postępowanie przed nią nie podlega przepisom kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący nie może więc w niniejszym postępowaniu kwestionować prawidłowości dokonanych przez Komisję ocen, a sąd administracyjny nie ma uprawnień do kontroli prawidłowości pytań egzaminacyjnych ani ocen odpowiedzi egzaminowanego udzielonych na te pytania. Szczegółowo tryb postępowania przed Państwową Komisją Kwalifikacyjną reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie nadawania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami oraz doskonalenia kwalifikacji zawodowych przez rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami i zarządców nieruchomościami (Dz. U. Nr 35, poz. 314 ze zm.). Ponieważ, jak wyżej wskazano, postępowanie przez tą Komisję nie jest postępowaniem administracyjnym i nie podlega przepisom kodeksu postępowania administracyjnego, niezasadnie skarżący zarzuca, że protokół z egzaminu ustnego został sporządzony niezgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast badając zgodność protokołu z przebiegu postępowania kwalifikacyjnego z przepisami powołanego rozporządzenia z dnia 17 lutego 2005 r. i przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami należy stwierdzić, że przepisy te nie zostały naruszone. Wymogi co do treści protokołu zawiera § 35 rozporządzenia z dnia 17 lutego 2005 r. Protokół z postępowania kwalifikacyjnego dotyczący H. W. te wymogi spełnia. W tym protokole jest wymieniony z imienia i nazwiska skład zespołu kwalifikacyjnego, został podpisany przez wszystkich członków zespołu kwalifikacyjnego, wpisany został wynik etapu wstępnego i wynik części pisemnej oraz ustnej egzaminu. Protokół zawiera także pytania zadawane skarżącemu w części ustnej egzaminu, ocenę odpowiedzi udzielonych na te pytania, a także ogólny wynik postępowania kwalifikacyjnego. Przepisy nie przewidują, aby w protokole zamieszczana miała być treść odpowiedzi udzielonych przez kandydatów na zadawane pytania. Błędne jest także stanowisko skarżącego, że protokół powinien zawierać wszystkie pytania zadawane kandydatom w części ustnej egzaminu. W ocenie Sądu, protokół powinien zawierać tylko pytania podstawowe, a nie ma wymogu, by zawierał także treść pytań uzupełniających. Wskazuje na to treść § 32 ust 3, 4 i 5 rozporządzenia. Zgodnie z tą regulacją prawną liczba wszystkich zadanych pytań podstawowych nie może być mniejsza niż 6 i większa niż 12 z zastrzeżeniem ust 4 i 5, a liczba pytań podstawowych do poszczególnych operatów szacunkowych powinna być jednakowa. Na konieczność zamieszczenia w protokole tych pytań wskazuje możliwość skontrolowania zgodności ilości pytań podstawowych z wymogami rozporządzenia. Natomiast zadawanie pytań uzupełniających pozostawione zostało uznaniu członków zespołu kwalifikacyjnego i nie dolicza się ich do liczby pytań podstawowych (ust. 5 § 32). Przepisy regulujące postępowanie kwalifikacyjne przed Państwową Komisją Kwalifikacyjną nie przyznają kandydatom uprawnienia do nagrywania przebiegu ustnych egzaminów za pomocą urządzeń rejestrujących dźwięk. Dlatego brak zgody zespołu kwalifikacyjnego na takie nagranie nie może podważać prawidłowości przebiegu egzaminu, a tym samym całego postępowania kwalifikacyjnego. Ponowne rozpatrzenie sprawy na wniosek zgłoszony przez stronę w trybie art. 127 § 3 kpa oznacza rozpatrzenie sprawy od początku, co w odniesieniu do postępowania o nadanie uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości oznacza rozpatrzenie sprawy na obu etapach postępowania kwalifikacyjnego, tj. przez Państwową Komisję Kwalifikacyjną i przez właściwego ministra. Ponowne rozpatrzenie sprawy nie oznacza jednak ponownego przeprowadzenia egzaminu, którego przebieg kwestionuje strona wnosząca wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zakres ponownego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu kwalifikacyjnym przez Państwową Komisję Kwalifikacyjną odzwierciedla protokół z tego postępowania. Zasadnie skarżący podnosi w skardze, że data na protokole z ponownego rozpatrzenia sprawy przez Państwową Komisję Kwalifikacyjną jest błędna, bo nie może to być data 14 kwietnia 2008 r., skoro wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący sporządził 30 kwietnia 2008 r. Jednakże uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę organ ustosunkował się do tego zarzutu wyjaśniając, że jest to oczywista omyłka pisarska. Przepisy rozporządzenia z dnia 17 lutego 2005 r. nie nakładają na Komisję obowiązku doręczenia stronom odpisów protokołów z postępowania kwalifikacyjnego. Odmowa sporządzenia takich kserokopii pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Skarżący miał zapewnioną możliwość zapoznania się z całością dokumentacji zawartej w aktach postępowania, z tej możliwości skorzystał, co wynika wprost z jego oświadczenia z dnia 10 kwietnia 2008 r. i z dnia 11 lipca 2008 r. Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, orzekł jak w sentencji wyroku.