II GSK 483/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 2814/08 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności do gruntów rolnych oraz nałożenia sankcji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 stycznia 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 2814/08, po rozpoznaniu skargi M. M., uchylił decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARMiR) w W. z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] odmawiającą przyznania płatności do gruntów rolnych za 2007 r. oraz nakładającą sankcje. Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd przyjął następujące ustalenia. M. M. [...] maja 2007 r. złożyła wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2007 r. We wniosku zadeklarowała do Jednolitej Płatności Obszarowej grunty o łącznej powierzchni [...] ha oraz do Uzupełniającej Płatności Obszarowej – [...] ha. W wyniku przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2007 r. kontroli stwierdzono nieprawidłowości w postaci różnicy pomiędzy deklarowaną we wniosku powierzchnią działek rolnych, a powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. odmówił M. M. przyznania jednolitej płatności obszarowej i nałożył sankcję oraz odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych. Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] sierpnia 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że różnica pomiędzy zadeklarowaną we wniosku powierzchnią gruntów rolnych a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli jest bezsporna. Kontrola została przeprowadzona przez osoby upoważnione, a protokół z czynności kontrolnych zatwierdzony został przez uprawnionego geodetę. M. M. w skardze na powyższą decyzję wskazała, że przed wydaniem decyzji nie otrzymała protokołu z kontroli z [...] lipca 2007 r., a zatem nie mogła się do niego odnieść. Protokół dostarczono jej [...] marca 2008 r., a więc po wydaniu decyzji z [...] lutego 2008 r. Uzasadniając uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podkreślił, że zasadniczą kwestią, która powinna być w sprawie wyjaśniona w sposób bezsporny jest powierzchnia gruntów rolnych. Wskazana okoliczność nie została jednak ustalona w sposób nie budzący wątpliwości. Sąd zauważył, że ustalenia co do błędnego zadeklarowania powierzchni gruntów do płatności oparte zostały na wynikach kontroli administracyjnej przeprowadzonej [...] lipca 2007 r. Raportu z tej kontroli nie doręczono M. M. i w związku z tym nie mogła ustosunkować się do zawartych w nim ustaleń protokołu z kontroli. Protokół został przekazany wnioskodawczyni po wydaniu decyzji z [...] lutego 2008 r., na jej żądanie dopiero w dniu [...] marca 2008 r. Zdaniem Sądu, takie działanie organu stanowiło naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. W ocenie WSA, w sprawie nie został rozpatrzony cały zgromadzony materiał dowodowy, a zaskarżona decyzja nie odpowiada warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Sąd pierwszej instancji stwierdził ponadto, że ustalenia dokonane przez organy nie wyjaśniły w sposób jednoznaczny kwestii dotyczącej tego, czy wniosek zawierał błędne dane i czy wynikało to z winy M. M., a jedynie takie ustalenia uzasadniałyby odmowę przyznania płatności. W konkluzji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 10, 80, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Dyrektor M. Oddziału ARMiR w W. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi M. M. oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 8 k.p.a. oraz w związku z art. 3 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. Nr 35, poz. 217 ze zm.; dalej: ustawa o płatnościach), przez nieprawidłową wykładnię oraz ich nieprawidłowe zastosowanie, 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jego nieprawidłowe zastosowanie, 3. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 p.p.s.a. przez jego nieprawidłowe zastosowanie, 4. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) ustawy p.p.s.a. w związku art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach przez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skarżący organ podniósł, że M. M. we wniosku z dnia [...] maja 2007 r. o przyznanie płatności złożyła oświadczenie (na stronie [...] tegoż wniosku), że znane są jej zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętej wnioskiem o przyznanie płatności. Oznacza to, że skarżąca winna znać ustawę o płatnościach i wynikające z nich zasady przyznawania płatności bezpośrednich. Organ, w dniu [...] lipca 2008 r., a więc przed wydaniem decyzji ostatecznej, poinformował wnioskodawczynię o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wypełniając w ten sposób obowiązek określony w art. 10 k.p.a. Według skarżącego organu uchylona przez Sąd pierwszej instancji decyzja odpowiadała wymaganiom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności wskazywała podstawy odmowy przyznania płatności wraz z wyliczeniem kwot nałożonych sankcji. Organ odwoławczy wyjaśnił motywy, z powodu których przy wydawaniu zaskarżonej decyzji uwzględnił raport z czynności kontrolnych z [...] lipca 2007 r. M. M. [...] lipca 2007 r. odmówiła przyjęcia raportu z czynności kontrolnych, co potwierdza adnotacja urzędnika Poczty Polskiej na kopercie z datą [...] lipca 2007 r. Strona wnosząca skargę kasacyjną zauważyła, że płatności obszarowe przyznawane są na wniosek producenta rolnego. Organy nie są uprawnione do kwestionowania danych zamieszczonych we wniosku. Konsekwencje błędów i zaniedbań popełnionych podczas wypełniania i składania wniosku obciążają producenta rolnego a nie organy. Stosownie do art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Wobec powyższego ciężar udowodnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych został "przerzucony" z organów na wnioskodawcę. Organ podniósł, że ocena prawna oraz wskazania WSA co do dalszego toku postępowania naruszają art. 153 p.p.s.a., zaś uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymaganiom wskazanym w art. 141 § 1 cyt. ustawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. M. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do kwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, powyższa ocena została sformułowana z pominięcie regulacji zawartych w art. 3 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach. Przystępując do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej należy zauważyć, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Oznacza to, że w przypadkach, gdy przepisy Unii Europejskiej lub ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego stanowią inaczej, niż regulacje zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego, stosowanie tych ostatnio wymienionych przepisów jest wyłączone. W postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, pomocy do rzepaku oraz pomocy do plantacji trwałych obowiązują zasady odmienne od zasad ogólnych znajdujących zastosowanie w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów k.p.a. W wymienionych sprawach organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Porównanie przytoczonej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że ustawodawca w omawianej kategorii spraw odstąpił od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładne wyjaśnienia stanu faktycznego. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i ewentualnie innych uczestników postępowania. Organy administracji publicznej nie mają natomiast obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ponadto w ustawie o płatnościach, ograniczono stosowanie zasady informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji publicznej (art. 9 k.p.a.) oraz zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o płatnościach organ administracji ma obowiązek: zapewnić stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, umożliwić stronom, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz udzielić stronom, również na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Należy również zauważyć, że omawiana ustawa w art. 3 ust. 3 nałożyła na strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek oraz obciążyła obowiązkiem udowodnienia faktu osobę, która wywodzi z niego skutki prawne. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności to wnioskujący o płatność rolnik, a nie organ administracji publicznej, ma obowiązek przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji niesłusznie zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 7, art. 10 i art. 77 § 1 k.p.a. (co do obowiązku gromadzenia materiału dowodowego). Wbrew stanowisku Sądu, stosowanie wspomnianych przepisów zostało w ustawie o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego wyłączone (art. 7 k.p.a.) lub ograniczone (art. 77 § 1 i art. 10 k.p.a.). Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. nie miał obowiązku podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego ani zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. W nawiązaniu do wcześniejszych rozważań na temat zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, stwierdzić należy, że analiza akt sprawy nie wykazuje, by skarżąca zgłaszała żądania, o których mowa w art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach. Niezależnie od tego organ odwoławczy powiadomił skarżącą o możliwości zapoznania się z aktami, co trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny powiązał naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. z nie doręczeniem skarżącej raportu z kontroli i uniemożliwieniem jej w ten sposób ustosunkowania się do jego treści. W związku z tym podnieść należy, na co zwrócił uwagę skarżący organ, że raport ten został przesłany skarżącej, a następnie zwrócony nadawcy przesyłki z adnotacją, że adresat odmówił przyjęcia. W tej sytuacji zaistniały podstawy do przyjęcia, że doręczenie nastąpiło w trybie art. 47 § 2 k.p.a. Należy dodać, że skarżąca nie zakwestionowała skutecznie przyjętego przez organ sposobu doręczenia. Strona wnosząca skargę kasacyjną niesłusznie natomiast kwestionuje przyjęcie przez WSA, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie w jakim przepis ten miał zastosowanie w sprawie oraz art. 107 § 3 k.p.a. Należy zgodzić się bowiem z Sądem pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja została wydana bez dokonania bezspornych ustaleń co do powierzchni gruntów rolnych, co ma zasadnicze znaczenie dla przyznania płatności. Organ odwoławczy nie odniósł się w należytym stopniu do stanowiska skarżącej, która kwestionowała wyniki kontroli na miejscu, zarówno w odwołaniu jak i w piśmie z [...] kwietnia 2008 r. Sąd podkreślił, że ustalenia dokonane w sprawie nie wyjaśniły w sposób jednoznaczny, czy wniosek zawierał błędne dane i czy wnikało to z winy samej zainteresowanej, a tylko takie ustalenia uzasadniały odmowę przyznania płatności. W związku z tym istniała potrzeba rozważania, czy w sprawie nie zaistniały okoliczności wyłączające stosowanie sankcji, o których mowa w art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników. Powołany przepis stanowi, że obniżki i wyłączenia, przewidziane w rozdziale 1, nie mają zastosowania w przypadku gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości. Wystąpienie okoliczności uzasadniających odstąpienie od wyłączeń i obniżek w dotychczasowym toku postępowania w ogóle nie były rozważane. W skardze kasacyjnej oprócz zarzutów związanych z naruszeniem przepisów ustawy o płatnościach, postawiono zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art.141 § 4 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te są oczywiście niesłuszne. Przede wszystkim należy stwierdzić, że przepis art. 153 p.p.s.a. nie mógł zostać naruszony przez Sąd pierwszej instancji, gdyż Sąd ten rozpoznawał sprawę po raz pierwszy, nie był, zatem związany oceną prawną, o której mowa w tym przepisie. Nie można także przyjąć, że za trafnością zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a, przemawia zawarte w skardze kasacyjnej stwierdzenie "...iż ocena prawna i wskazania WSA w Warszawie co do dalszego toku postępowania naruszają przepis art. 153...". Strona wnosząca skargę kasacyjną upatrywała naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a w błędnym i nie odpowiadający wymaganiom określonym w tym przepisie sposobie przedstawienia podstawy prawnej uchylenia decyzji ostatecznej oraz wyjaśnieniu jej zastosowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podano jednak bliższego uzasadnienia tak sformułowanego zarzutu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane naruszenie nie miało miejsca, gdyż Sąd pierwszej instancji właściwie przedstawił i wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Mając na uwadze podane wyżej powody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, gdyż mimo częściowo błędnego uzasadnienia , zaskarżony wyrok odpowiada prawu.