II OSK 1821/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot -Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Augustyniak -Pęczkowska Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1160/08 w sprawie ze skargi J. B. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1160/08, oddalił skargę J. B. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 2 października 2007 r. zostały przeprowadzone czynności kontrolne na działce o nr ew. [...] w L., podczas których ustalono, że na terenie ww. nieruchomości znajdują się dwie studzienki kanalizacyjne połączone między sobą. Natomiast w dniu 9 listopada 2007 r. przeprowadzono dodatkową kontrolę, podczas której potwierdzono fakt użytkowania nowopowstałego budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] w L. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tarnowie, na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 123 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], wymierzył J. B. karę w wysokości 10 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] w L. J. B., pismem z dnia 10 stycznia 2008 r. złożyła do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie zażalenie na powyższe postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tarnowie z dnia [...] stycznia 2008 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 123, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tarnowie. Następnie J. B. pismem z dnia 29 września 2008 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższe postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 10 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem 10 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1160/08, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę J. B. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż bezspornym w sprawie jest, że J. B. zamieszkiwała wraz z synem w wybudowanym budynku od 2005 r., pomimo że nie uzyskała decyzji pozwalającej na jego użytkowanie, ani nie zawiadomiła organu o zakończeniu budowy. W ocenie Sądu, skarżąca brała czynny udział w postępowaniu administracyjnym o czym świadczy fakt składania przez nią oświadczeń do protokołu kontroli. Dlatego też zarzut skarżącej, iż nie mogła zwrócić uwagi organu na swoją trudną sytuację majątkową, na swój wiek oraz warunki techniczne panujące w starym budynku, a w konsekwencji powoływanie się na nieuwzględnienie tych okoliczności przez organ I instancji przy wymierzeniu kary nie zasługiwał na uwzględnienie. Dodatkowo Sąd wskazał powołując się na art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, że w decyzji organu I instancji wskazano sposób wyliczenia wymierzonej kary. Należy wskazać ponadto, iż wyliczenie, uwzględniające treść art. 59f ust. 1 ww. ustawy, znalazło swe odzwierciedlenie w decyzji organu I instancji, a tym samym zupełnie nieuzasadniony i bezprzedmiotowy jest zarzut strony skarżącej jakoby organ nie wskazał sposobu wyliczenia wysokości kary. Pojęcie "użytkowania obiektu budowlanego", pomimo że nie zostało zdefiniowane w ustawie, nie budzi wątpliwości w świetle art. 5 ust. 2, art. 71 czy też art. 71a Prawa budowlanego. Pojęcie to jest zbliżone do znacznie szerszego zakresowo cywilistycznego pojęcia "korzystania z rzeczy". Bezspornym jest, że skarżąca wraz z synem zamieszkiwała w budynku od 2005 r., nie zgłaszając wcześniej organowi faktu zakończenia budowy. J. B., pismem z dnia 9 października 2009 r. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1160/08, zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 § 1 p.p.s.a., zarzucając naruszenie prawa materialnego: 1) art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię powołanych przepisów polegającą na przyjęciu, iż przepisy te przesadzają w sposób bezwzględny wysokość wymierzanej w danym wypadku kary za tzw. nielegalne użytkowanie, chociaż art. 57 ust. 7 zdanie drugie stanowi, iż art. 59f ust. 1 w sytuacjach objętych hipotezą art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio, a nie wprost; 2) art. 4 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie. W skardze kasacyjnej zarzucono również, na podstawie art. 174 § 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na uznaniu zaskarżonego postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 29 sierpnia 2008 r., za zgodne z przepisami prawa, pomimo iż utrzymane tym postanowieniem w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tarnowie z dnia [...] stycznia 2008 r. którym wymierzono skarżącej karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego w wysokości 10 000 zł zostało wydane, tak jak i postanowienie utrzymujące je w mocy, z naruszeniem art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 i art. 4 Prawa budowlanego oraz art. 7, art. 9, art. 77, art. 83 § 3, art. 86 oraz art. 107 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca w związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, że art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego pozwala na miarkowanie wysokości kary w zależności od powierzchni budynku "rzeczywiście nielegalnie użytkowanej", nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach prawa. Bowiem przepisy art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego nie pozwalają na obniżenie wysokości kary wymierzanej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego w zależności od tego, czy przystąpiono do użytkowania całego budynku mieszkalnego jednorodzinnego (kategoria I), czy też jego części. Nie ma na to wpływu też to, że do kary wymierzanej za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, stosuje się odpowiednio, O uzależnieniu wysokości wymierzanej kary od wielkości obiektu budowlanego, można ewentualnie mówić w przypadkach wskazanych w załączniku do ustawy, odnoszących się do obiektów budowlanych kategorii od IX – XXX, kiedy stosuje się różne współczynniki wielkości obiektu (w) w zależności od powierzchni, kubatury, długości, wysokości lub wydajności. Jednak w tym przypadku, wysokość wymierzanej na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, nie jest zależna od tego, czy stwierdzono przystąpienie do użytkowania całego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, czy też jego części. W związku z powyższym, zarzut naruszenia art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego podobnie, jak zarzut naruszenia art. 4 nie mają usprawiedliwionych podstaw. Trudno bowiem doszukać się logicznego związku pomiędzy tym za co wymierzono skarżącej karę a zasadą wyrażoną w art. 4 Prawa budowlanego. Powyższy przepis miał zastosowanie w sprawie skarżącej, przez fakt udzielenia jej pozwolenia na budowę, nie zwalnia to jednak inwestora z obowiązku przestrzegania innych przepisów Prawa budowlanego (art. 54). Niezależnie od tego, jak pełnomocnik skarżącej kwalifikuje brak dokonania zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy, zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi to naruszenie prawa, za które organ wymierza kartę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Wbrew temu co stwierdza się w skardze kasacyjnej art. 4 Prawa budowlanego, nie stanowi "podstawy do modyfikacji wysokości kary ze względu na szeroko pojęte zasady współżycia społecznego", chociażby z tego względu, że prawo zabudowy nieruchomości gruntowej ma każdy, jednak "pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami". Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w świetle powyższych rozważań, jak i wskazanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisów art. 7, 9, 77, art. 83 § 3, art. 86 oraz art. 107 k.p.a., jest nietrafny, gdyż nie można tłumaczyć naruszenia prawa brakiem jego znajomości i brakiem przygotowania prawniczego. Fakt przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego przez skarżącą bez wcześniejszego zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy, jest bezsporny, jak wynika z akt sprawy i wyjaśnienia syna skarżącej składanego przed organem, nie były jedynym i najważniejszym dowodem w tej sprawie. Bowiem sama skarżąca oświadczyła do protokołu, że w związku ze złym stanem technicznym starego budynku mieszkalnego (drewnianego) zamieszkała w nowym budynku około 2005 r. Stan majątkowy skarżącej oraz podeszły wiek, nie mogły też mieć wpływu na wysokość wymierzonej kary. W decyzji Wójta Gminy Lisia Góra z dnia [...] grudnia 1999 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wyraźnie pouczono skarżącą o obowiązku zawiadomienia organu o zakończeniu budowy, nieuzasadniony jest więc zarzut zaniechania przez organy dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.