II GSK 358/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk (spr.) Sędziowie NSA Joanna Kabat-Rembelska Krystyna Anna Stec Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. S. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 stycznia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 2291/08 w sprawie ze skargi D. S. Spółki z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 2291/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę D. S. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2008 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2008 r. w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego. Ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez Sąd I instancji wynika, że Prezydent W. decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.) w związku z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz z art. 15 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., powoływanej dalej jako u.t.d.), cofnął D. S. sp. z o.o. z siedzibą w W. licencję nr [...], udzieloną w dniu [...] października 2006 r. (z okresem jej ważności do [...] czerwca 2036 r.) na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że po przeanalizowaniu zgromadzonych w sprawie dokumentów uznał za udowodniony fakt zlecenia przez skarżącego przewozu rzeczy przedsiębiorcy M. B., który nie posiadał licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy, co stanowi obligatoryjną przesłankę cofnięcia licencji (art. 15 ust. 1 pkt 4 u.t.d.). W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący podniósł, że kierownik działu spedycji spółki został wprowadzony w błąd przez M. B., który twierdził, że należący do niego pojazd (o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony) nie wymaga posiadania licencji transportowej. Obecnie M. B. posiada licencję uprawniającą go do wykonywania przewozu drogowego, co w ocenie spółki może prowadzić do domniemania, że w dniu kontroli M. B. posiadał stosowne uprawnienia i wiedzę niezbędną do wykonywania usług przewoźnika licencjonowanego, chociaż nie posiadał jeszcze dokumentu potwierdzającego ten fakt. Zdaniem spółki, okoliczność ta może przemawiać za potraktowaniem przedmiotowego zdarzenia jako uchybienia niekwalifikującego się jako "rażące" w myśl przepisów u.t.d., a tym samym nieskutkującego cofnięciem licencji spedytora. W wyniku rozpatrzenia odwołania decyzją z dnia [...] września 2008 r., wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 4 u.t.d., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podkreślono, że już jednokrotne naruszenie wymogu art. 15 ust. 1 pkt 4 u.t.d. obliguje organ do cofnięcia licencji. Odmiennie bowiem niż w przypadkach wymienionych w art. 15 ust. 2 u.t.d., organ koncesyjny nie ma obowiązku wcześniejszego uprzedzenia przedsiębiorcy, że ponowne naruszenie przepisu spowoduje wszczęcie postępowania w celu cofnięcia licencji. Według organu odwoławczego nietrafne jest twierdzenie, że nieumyślne naruszenie art. 15 ust. 1 pkt 4 u.t.d. nie powinno skutkować wydaniem decyzji cofającej licencję. W tym kontekście organ wskazał, że ustawodawca nie różnicuje rodzajów zawinienia od strony przedmiotowej, lecz wiąże określony w ustawie negatywny skutek z zaistnieniem określonego zdarzenia. Ponadto od przedsiębiorcy należy wymagać staranności w prowadzeniu własnych spraw, w doborze pracowników i kontrahentów. Oddalając skargę spółki D. S. na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że stan faktyczny sprawy jest między stronami bezsporny. Skarżąca nie kwestionowała poczynionych przez organy obu instancji ustaleń, zgodnie z którymi w dacie kontroli przedsiębiorca M. B. wykonywał przewóz drogowy bez wymaganej licencji, a zleceniodawcą tego przejazdu była spółka. Sprzeciw skarżącej budzi przede wszystkim samo zastosowanie w sprawie art. 15 ust. 1 pkt 4 u.t.d. ze względu na jego surowość i niekonstytucyjność. W skardze skarżąca podniosła także niejednoznaczność redakcji całego art. 15 ustawy. W ocenie spółki to od organów zależy czy podporządkują daną sytuację przesłankom wskazanym w ust. 1 pkt 2 lit. b tego artykułu i zastosują ostrzeżenie z ust. 2, czy też cofną licencję stosując art. 15 ust. 1 pkt 4. Zdaniem Sądu, redakcja art. 15 u.t.d. nie nastręcza trudności interpretacyjnych. Przepis art. 15 ust. 1 wymienia w pkt 1 - 4 przypadki obligatoryjnego cofnięcia licencji. Wolą ustawodawcy (wyrażoną w art. 15 ust. 2 u.t.d.) było poprzedzenie zastosowania tej sankcji pisemnym ostrzeżeniem przedsiębiorcy (że w przypadku ponownego stwierdzenia naruszenia przepisów wszczyna się postępowanie w sprawie cofnięcia licencji) tylko w przypadkach zdarzeń określonych w art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a, b, d oraz lit. e. W pozostałych przypadkach obligatoryjnego cofnięcia licencji (art. 15 ust. 1 pkt 1 lit. a) i lit. b), art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. c), art. 15 ust. 1 pkt 3 i pkt 4) ustawodawca nie przewidział wymogu ostrzeżenia. Powyższe rozwiązanie prawne, choć restrykcyjne, nie może być uznane za przypadkowe. Sąd stwierdził, że art. 15 ust. 1 pkt 4 u.t.d. ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Organy stwierdzając naruszenie wypełniające jego dyspozycję (zlecenie przez przedsiębiorcę wykonującego transport drogowy w zakresie, o którym mowa w art. 4 pkt 3 lit. b ustawy, czyli pośrednictwa przy przewozie rzeczy, wykonania przewozu podmiotowi nieposiadającemu licencji) były zobligowane do zastosowania sankcji w postaci cofnięcia licencji. Decyzja wydana w oparciu o ww. przepis należy do tzw. decyzji związanych, które zapadają wówczas, gdy przepisy prawa będące podstawą rozstrzygania nie pozwalają na swobodną ocenę organu przy interpretacji tych przepisów. W zaistniałym w sprawie stanie faktycznym organy nie mogły więc zaniechać stosowania art. 15 ust. 1 pkt 4 u.t.d. Ponadto Sąd podkreślił, że spółka jako duży przedsiębiorca transportowy (zatrudniający ponad 400 osób i korzystający z obsługi prawnej) powinna znać zasady prowadzonej działalności, w tym ograniczenia, których naruszenie może prowadzić do utraty licencji. Zaistniała sytuacja dowodzi – zdaniem Sądu - braku po stronie skarżącej elementarnej staranności w zakresie doboru swoich kontrahentów i nie może prowadzić do odstąpienia od wyciągnięcia względem niej konsekwencji przewidzianej w art. 15 ust. 1 pkt 4 u.t.d. Sąd uznał za bezpodstawne zarzuty skarżącej dotyczące nierównego traktowania przez ustawodawcę - w kontekście unormowania art. 15 ust. 2 u.t.d. - przewoźników i spedytorów, prowadzącego do uprzywilejowania tych pierwszych. Sąd wyjaśnił, że zakres podmiotowy przepisów art. 15 u.t.d. obejmuje wszystkich przedsiębiorców posiadających licencje na wykonywanie transportu drogowego, w tym prowadzących działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy, z zastrzeżeniem, że ci ostatni nie mogą zlecać wykonywania przewozów rzeczy podmiotom nieposiadającym licencji, pod rygorem cofnięcia licencji własnej. Fakt wyodrębnienia przedsiębiorców pośredniczących przy przewozie rzeczy (a więc ze względu na rodzaj i sposób działania), przez obwarowanie czynności zlecenia wykonania przewozu podmiotowi bez licencji sankcją cofnięcia licencji własnej, sam w sobie nie uzasadnia wniosku o nierównym traktowaniu tych grup przedsiębiorców. D. S. sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła powyższy wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej i jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., ewentualnie uwzględnienie skargi kasacyjnej i zmianę zaskarżonego wyroku poprzez wydanie orzeczenia uwzględniającego wnioski strony objęte skargą na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2008 r., oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu orzeczeniu spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego: art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z art. 15 ust. 2 oraz art. 15 ust. 1 pkt 4 u.t.d. poprzez ich błędne zastosowanie i niewłaściwe uzasadnienie faktyczne i prawne, polegające na uznaniu, że przepisy te są jednoznaczne i nie stoją ze sobą w sprzeczności; art. 15 u.t.d. w związku z art. 2, art. 22 oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez jego błędną interpretację i wykładnię, polegającą na uznaniu, że art. 15 u.t.d. nie jest sprzeczny z konstytucyjnymi zasadami wyrażonymi w art. 2, art. 22 oraz art. 32 Konstytucji RP. W uzasadnieniu strona stwierdziła, że organ ma możliwość wyboru pomiędzy zastosowaniem art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z art. 15 ust. 2 u.t.d. a zastosowaniem art. 15 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b cofnięcie licencji przedsiębiorcy rażąco naruszającemu warunki określone w licencji lub inne warunki wykonywania działalności objętej licencją, określone przepisami prawa, zostaje poprzedzone ostrzeżeniem, co umożliwia mu zareagowanie na zaistniałe naruszenia, których mógł być nieświadomy, przed ostateczną sankcją w postaci cofnięcia licencji. Za takie rażące naruszenie warunków określonych licencją i przepisami prawa można – zdaniem spółki – uznać zlecenie wykonania transportu przez podmioty świadczące usługi w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy - podmiotom nie posiadającym odpowiedniej licencji. W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną decyzja w postaci zastosowania ostrzeżenia z art. 15 ust. 2 (po zakwalifikowaniu danego naruszenia jako rażącego i podporządkowaniu danej sytuacji przesłankom wskazanym w art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b u.t.d.), czy też cofnięcia licencji (w wyniku zastosowania art. 15 ust. 1 pkt 4), ma charakter uznaniowy. Spółka podniosła, że decyzja wydana w niniejszej sprawie została podjęta na podstawie niekorzystnej dla strony interpretacji art. 15 u.t.d. Skarżąca wskazała, że w przypadku gdy to samo zachowanie przedsiębiorcy świadczącego usługi na podstawie udzielonej licencji może być, według uznania organu, zakwalifikowane jako przesłanka uzasadniająca ostrzeżenie przedsiębiorcy albo jako przesłanka decydująca o cofnięciu licencji, można w tym zakresie stwierdzić rażące naruszenie praw przedsiębiorców, skutkujące nierównością ich traktowania i niepewnością w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej, a co za tym idzie naruszenie gwarancji przewidzianych art. 2, art. 22 i art. 32 Konstytucji RP. Zdaniem spółki, art. 15 u.t.d. powinien być uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją, ponieważ prowadzi do naruszenia praw i wolności podmiotów gospodarczych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W niniejszej sprawie spółka zakwestionowała wykładnię art. 15 u.t.d. dokonaną przez organy i Wojewódzki Sąd Administracyjny w W.. Wątpliwości strony wzbudził zwłaszcza art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z art. 15 ust. 2 oraz art. 15 ust. 1 pkt 4 u.t.d. Zdaniem skarżącej, przepisy te nie są jednoznaczne i stoją ze sobą w sprzeczności, co przesądza o ich uznaniowym charakterze i możliwości dokonania przez organ wyboru miedzy zastosowaniem jednego albo drugiego. W teorii prawa rozróżnia się wiele rodzajów wykładni. Jednym z nich i - jak się wydaje - najbardziej podstawowym jest wykładnia językowa, zwana również językowo-logiczną, polegająca na dokonywaniu interpretacji przepisów prawnych przy wykorzystaniu reguł semantycznych (znaczeniowych) i konstrukcyjnych języka prawnego oraz reguł logiki prawniczej. Przy wykładni systemowej trzeba mieć na względzie ustalenie rzeczywistego znaczenia przepisów z uwagi na ich usytuowanie w systematyce wewnętrznej aktu normatywnego, jak również – w razie potrzeby - w systemie prawa. Przy wykładni funkcjonalnej (celowościowej) znaczenie ma natomiast cel, jaki chciał osiągnąć ustawodawca stanowiąc dany przepis. Przy dokonywaniu interpretacji przepisu prawnego należy zakładać racjonalność ustawodawcy oraz brak sprzeczności norm. Stosownie do art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b licencję cofa się, jeżeli jej posiadacz rażąco naruszył warunki określone w licencji lub inne warunki wykonywania działalności objętej licencją określone przepisami prawa. Cofnięcie licencji we wskazanym przypadku poprzedza się – zgodnie z art. 15 ust. 2 u.t.d. – pisemnym ostrzeżeniem przedsiębiorcy, że w przypadku ponownego stwierdzenia naruszenia tego przepisu wszczyna się postępowanie w sprawie cofnięcia licencji. Art. 15 ust. 2 u.t.d. wymienia jeszcze trzy inne przypadki objęte art. 15 ust. 1 pkt 2, w których cofnięcie licencji poprzedza się pisemnym ostrzeżeniem. Z brzmienia wskazanych przepisów wynika, że w sytuacjach wymienionych w art. 15 ust. 2 u.t.d. cofnięcie licencji jest obligatoryjne i nie pozostawia organowi luzu decyzyjnego w tym zakresie. Również art. 15 ust. 2 u.t.d. nie ma charakteru uznaniowego - cofnięcie licencji poprzedza się pisemnym ostrzeżeniem jedynie w przypadkach enumeratywnie wymienionych w tym przepisie. Przepis art. 15 ust. 1 pkt 4 u.t.d. przewiduje natomiast obligatoryjne cofnięcie licencji w sytuacji gdy przedsiębiorca wykonujący transport drogowy w ramach działalności gospodarczej w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy, zlecił wykonywanie przewozu rzeczy podmiotowi nieposiadającemu licencji. Przypadek ten nie mieści się w art. 15 ust. 2 u.t.d., a zatem organ we wskazanej sytuacji nie ma obowiązku poprzedzenia cofnięcia licencji pisemnym ostrzeżeniem. Przypadki fakultatywnego cofnięcia licencji zostały przewidziane w ust. 3 art. 15 u.t.d. W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że spółka zleciła przewóz rzeczy przedsiębiorcy, który nie posiadał licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy, z powodu czego organ cofnął spółce licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd podzielając stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., prawidłowo uznał, że wskazane naruszenie wypełnia normę prawną z art. 15 ust. 1 pkt 4 u.t.d. i w związku z tym brak obowiązku poprzedzenia cofnięcia licencji pisemnym ostrzeżeniem. Naruszenie to zostało wyodrębnione przez ustawodawcę z katalogu naruszeń, zawartego w art. 15 ust. 1 - 3 u.t.d., skutkujących obligatoryjnym cofnięciem licencji. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.t.d. nie ma miejsca na uznanie administracyjne i w konsekwencji uzależnianie zastosowania jednego bądź drugiego z omawianych przepisów od czynników takich jak ilość dokonanych naruszeń, stopień dołożenia przez przedsiębiorcę staranności w prowadzeniu działalności czy też rozmiar tej działalności. Dokonanie wykładni wskazanych wyżej przepisów nie nastręcza trudności, ponieważ zakresy poszczególnych norm zostały precyzyjnie określone. W petitum skargi kasacyjnej spółka podniosła także zarzut niezgodności art. 15 u.t.d. z art. 2, art. 22 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, na uzasadnienie którego przedstawiła obszerną argumentację. Zgodnie z art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa jednak, że każdy, czyjego konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone ma - stosownie do art. 79 ust. 1 Konstytucji RP - możliwość wniesienia skargi konstytucyjnej w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. Jeżeli zatem strona poweźmie wątpliwości co do zgodności przepisu prawnego z przepisami Konstytucji może złożyć skargę do Trybunału Konstytucyjnego, przy czym skarga taka objęta jest przymusem adwokacko-radcowskim (art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze zm., powoływanej dalej jako ustawa o TK). Skarga konstytucyjna może być wniesiona po wyczerpaniu drogi prawnej, w ciągu trzech miesięcy od doręczenia skarżącemu prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia (art. 46 ust. 1 ustawy o TK). Należy również zwrócić uwagę, że Trybunał może wydać postanowienie tymczasowe o zawieszeniu lub wstrzymaniu wykonania orzeczenia w sprawie, której skarga dotyczy, jeżeli wykonanie wyroku, decyzji lub innego rozstrzygnięcia mogłoby spowodować skutki nieodwracalne, wiążące się z dużym uszczerbkiem dla skarżącego lub gdy przemawia za tym ważny interes publiczny lub inny ważny interes skarżącego (art. 50 ust. 1 ustawy o TK). Stosownie do art. 190 ust. 4. Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Jeżeli zatem skarżąca spółka powzięła wątpliwość co do zgodności kwestionowanego przepisu z Konstytucją RP, ma prawo skorzystać ze wskazanej możliwości. Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. przedstawione w zaskarżonym wyroku i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.