I SA/Wa 1367/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie WSA Monika Nowicka Asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi A. Z., A. C., M. R., A. B., M. Z. i Z. Z. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2007 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosku M. K. pełnomocnika spadkobierców M. L. C., tj.: M. K., J. F., M. G., W. G., N. V., A. B., A. C., M. Z., Z. Z., A. Z. i E. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2007 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1958 r., nr [...] utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w Mieście W. z dnia [...] marca 1958 r., nr [...] odmawiające M. C. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul.[...], ozn. nr hip. [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej, po rozpatrzeniu odwołania M. C., decyzją z dnia [...] czerwca 1958 r. utrzymał w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w Mieście W. z dnia [...] marca 1958 r. odmawiające M. C. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], nr hip. [...]. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpatrzeniu wniosku A. Z., decyzją z dnia [...] lipca 1999 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1958 r. utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w Mieście W. z dnia [...] marca 1958 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpatrzeniu wniosku A. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 1999 r. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi A. Z., wyrokiem z dnia 19 listopada 2002 r., sygn. akt I SA 154/2000 uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1999 r. i z dnia [...] lipca 1999 r. nakazując organowi ustalenie pełnego kręgu stron postępowania i poczynienie ustaleń w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie wydania decyzji z 1958 r. i ocenę przeznaczenia gruntu wskazanego w tych decyzjach w oparciu o tenże plan. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] października 2007 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1958 r. utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w Mieście W. z dnia [...] marca 1958 r. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2007 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że stosownie do przepisu art. 7 ust. 2 dekretu z 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) gmina obowiązana była uwzględnić wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu określonego w art. 7 ust. 1 tegoż dekretu, jeżeli korzystanie z gruntu dawało się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zabudowania. Organ zauważył, że ze zgromadzonego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, iż w dacie wydania dekretowych decyzji obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania przestrzennego Miasta W. Nr [..], uchwalony przez Naczelną Radę Odbudowy Miasta W. w dniu [...] grudnia 1947r. (M.P. Nr A-19, poz. 288). Według tego planu nieruchomość [...] położona przy ul. [...] znajdowała się na terenach przeznaczonych do użytku publicznego na parki, ogrody, skwery oraz drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi. Minister wskazał, że na podstawie obowiązującego wówczas dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319 ze zm.) istota własności czasowej sprowadzała się do takich samych uprawnień jakie przysługiwały właścicielom (art. 106). W konsekwencji właściciel czasowy w granicach określonych przez ustawy mógł korzystać z rzeczy, a więc także z nieruchomości z wyłączeniem innych osób (oraz rozporządzać rzeczą - art. 28). Takie korzystanie z nieruchomości (z wyłączeniem innych osób) z istoty swej nie będzie możliwe, gdy nieruchomość jest w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona na szeroko pojęte cele użyteczności publicznej. Przy takim przeznaczeniu nieruchomości istnieje bowiem możliwość korzystania z niej przez nieokreśloną liczbę osób. Zatem w sytuacji, gdy plan miejscowy (z daty orzekania) przeznaczał nieruchomość na cele publiczne to wyłączona była możliwość przyznania byłemu właścicielowi własności czasowej. Zdaniem organu, nie budzi wątpliwości, że użyteczności publicznej może też służyć budynek prywatny wykorzystywany np. na hotel bądź kino, co podnosi skarżący, jednakże poza sporem jest, że dotychczasowa właścicielka nieruchomości [...] przy ul. [...], domagając się przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości, nie sygnalizowała zamiaru zmiany jej dotychczasowego przeznaczenia, z celów mieszkalnych na cele użyteczności publicznej. Nie można też przyjąć, że brak przeprowadzenia przez organ dekretowy rozprawy, aby ustalić na jakie cele dawny właściciel zamierza wykorzystać nieruchomość było rażącym naruszeniem prawa, skoro zgodnie z art. 45 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.) skorzystanie z tej instytucji pozostawiono swobodnemu uznaniu władzy. Wobec powyższego uznanie przez Ministra Budownictwa w decyzji z dnia [...] października 2007 r., że odmowa przyznania własności czasowej z powołaniem się na przeznaczenie nieruchomości pod spółdzielcze budownictwo mieszkaniowe w sytuacji, gdy w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomość ta znajdowała się na ternie przeznaczonym do użytku publicznego na parki, ogrody, skwery oraz drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi nie może być uznane w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 KPA za rażące naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Od decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r. A. Z., M. C., A. B., A. C., M. Z., Z. Z. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia względnie stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu podnieśli, że Minister rażąco naruszył art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. przez przyjęcie, że przeznaczenie nieruchomości do użytku publicznego na parki, ogrody, skwery oraz drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi w każdym przypadku wyłączało realizację tych funkcji przez osobę fizyczną jako właściciela czasowego. Odnosząc się do stanowiska Ministra dotyczącego braku konieczności przeprowadzenia rozprawy skarżący zauważyli, że przepis art. 45 rozporządzenia Prezydenta RP o postępowaniu administracyjnem nie tylko pozwalał, ale także nakazywał przeprowadzenie rozprawy, o ile w ten sposób dało się osiągnąć znaczne przyspieszenie i uproszczenie postępowania. Użytego w nim sformułowania "może zarządzić" nie sposób odczytywać inaczej aniżeli jako normę kompetencyjną, która w przypadku spełnienia przesłanek określonych w powyższym przepisie musiała być zastosowana, niezależnie od woli organu i w kierunku, jaki wynikał z art. 5 pkt 2 ówcześnie obowiązującej Konstytucji z 22 lipca 1952 r. Zdaniem skarżących najbardziej istotne dla sprawy jest jednak to, że Minister rażąco naruszył art. 156 § 1 pkt 2 KPA uznając, że legalna była odmowa ustanowienia prawa własności czasowej, uzasadniona w decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1958 r. przeznaczeniem nieruchomości w planie na budownictwo mieszkaniowe spółdzielcze, w sytuacji, gdy nieruchomość ta była w rzeczywistości przeznaczona na cele użytku publicznego na parki, ogrody, skwery oraz drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi, w kontekście art. 320 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 ze zm.). Tego rodzaju wykładnia jest dowolna, a nadto sprzeczna z powołaną regulacją art. 156 § 1 pkt 2 KPA oraz art. 7 Konstytucji RP. W ocenie skarżących Minister Gospodarki Komunalnej powinien był dokonać oceny wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej, z punktu widzenia prawidłowo ustalonego przeznaczenia nieruchomości w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego. Takiego ustalenia jednak nie uczynił, poprzestając na dowolnym określeniu przeznaczenia na budownictwo mieszkaniowe spółdzielcze. Tego rodzaju uzasadnienie Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nie może się ostać w świetle art. 156 § 1 pkt 2 KPA, a Minister uznając, że przytoczone przez Ministerstwo Gospodarki Komunalnej uzasadnienie decyzji nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności naruszył art. 156 § 1 pkt 2 KPA w związku z art. 7 ust. 2 dekretu. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Rację ma Minister Infrastruktury, że przeznaczenie gruntu [...] położonego przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], wskazane w Miejscowym Planie Zagospodarowania przestrzennego Miasta W. Nr [...], uchwalonym przez Naczelną Radę Odbudowy Miasta W. w dniu 11 grudnia 1947 r. (M.P. Nr A-19, poz. 288), do użytku publicznego na parki, ogrody, skwery, drogi parkowe dla pieszych i drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi świadczy o zamiarze przeznaczenia przedmiotowego gruntu przez podmiot publicznoprawny na cele użyteczności publicznej (cele publiczne). Należy jednak zwrócić uwagę, że problematyką przeznaczenia gruntów warszawskich w planie zagospodarowania przestrzennego pod użyteczność publiczną i wpływem tegoż przeznaczenia na możliwość realizacji roszczeń dekretowych zajął się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08 (opubl. LEX nr 463485). Naczelny Sąd Administracyjny przeciął pojawiające się w tej kwestii spory w judykaturze i stanął na stanowisku, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej, samo przez się, nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy), na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. W uchwale tej NSA przedstawił rozważania niezmiernie istotne dla praktyki orzekania przez organy administracji, jak i sądy administracyjne w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych. Po pierwsze - Sąd ten zdefiniował pojęcie "użyteczności publicznej". W ocenie NSA istotną cechą pojęcia "użyteczność publiczna" jest powszechna dostępność prowadzonej w jej ramach działalności, ale też jej związek z zaspokojeniem zbiorowych potrzeb społeczeństwa, gdzie zysk nie jest jedynym ani nawet najważniejszym kryterium prowadzonej działalności. Zdaniem tego Sądu istotą tej działalności jest nieprzerwane zaspokajanie potrzeb, o których mowa, na poziomie powszechnej dostępności, również ekonomicznej. Użyteczność publiczna z reguły związana jest z funkcjonowaniem urządzeń i powiązanych z nimi usług, określanych mianem dóbr publicznych. Jeśli tak, to wszystko co nie jest związane z realizacją tych zadań nie może być uznane za realizację celów użyteczności publicznej, choćby było powszechnie dostępne i społecznie użyteczne. Po drugie - NSA stwierdził, że rozstrzyganie o roszczeniach dekretowych następowało na podstawie dekretu o gruntach warszawskich, ale z uwzględnieniem innych aktów prawnych, które miały wpływ na treść stosowanych przepisów dekretu. Po trzecie - NSA uznał, że ówczesny ustawodawca (w stanie prawnym z 20 stycznia 1950 r.) przejawiał tendencję do szerokiego określania celów użyteczności publicznej, ale też dopuszczał możliwość realizacji tych celów przez podmioty spoza struktur administracji (np. w zakresie szkolnictwa, kultu religijnego, prowadzenia hoteli, zakładów leczniczych), ponieważ realizacja celów tego rodzaju nie była wprost uzależniona od stosunków własnościowych gospodarki centralnie sterowanej. To zaś – zdaniem NSA - oznacza, że w dacie orzekania przez organ dekretowy konieczne było dokonanie ustaleń i oceny, co do możliwości pogodzenia korzystania z gruntu z planem. Po czwarte – NSA, dokonując interpretacji art. 7 ust. 2 dekretu, wskazał, że przepisy tego dekretu (o charakterze nacjonalizacyjnym), wprowadzając rewolucyjne ograniczenia w prawie własności, nie mogą być interpretowany rozszerzająco. Po piąte – Sąd ten zwrócił uwagę na to, że dla oceny przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu istotne znaczenie ma rodzajowe określenie funkcji w planie jaka miała być realizowana na danym gruncie (np. ochrona zdrowia, sport, rekreacja). Konkretyzacja w tym zakresie winna wynikać z planu zagospodarowania przestrzennego ale – uwzględniając ówczesny ustrój gospodarczy – też mogła mieć miejsce w innych aktach planowania, czy też być w inny sposób udokumentowana. Po szóste – NSA przyjął, że oceny braku możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z celami użyteczności publicznej dokonywać należało w oparciu o kryteria obiektywne. Dokonując ustaleń, o których mowa, należało to czynić pod kątem tego, czy grunt może być, a nie że jest bądź będzie, wykorzystywany przez byłego właściciela (jego następców prawnych) na cele określone w planie. Jeśli tak, to na znaczeniu traci argument, że grunt dotąd nie był wykorzystywany na cel określony w planie. Dotychczasowy właściciel gruntu nie miał też obowiązku wykazywania, że działalność taka była dotąd na gruncie prowadzona. Mając na względzie poczynione wyżej wywody NSA, Sąd orzekający w niniejszym składzie nie podziela stanowiska organu nadzoru, że przeznaczenie gruntu pod użyteczność publiczną, niejako "automatycznie" wyłączało możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela - osobę fizyczną. W kontekście tego co wyżej przedstawiono nie do zaakceptowania jest też pogląd Ministra, że jeżeli dotychczasowy właściciel składając wniosek o przyznanie prawa własności czasowej nie sygnalizował zamiaru zmiany dotychczasowego przeznaczenia gruntu na zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego, to należało przyjąć, iż nie została spełniona pozytywna przesłanka z art. 7 ust. 2 dekretu. W uchwale z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08 wyraźnie stwierdzono, że ocena przesłanki "korzystania z gruntu" wymaga przyjęcia kryterium obiektywnego, a to oznacza, że organ nadzoru, oceniając legalność decyzji dekretowej, musi ustalić, czy w dacie wydania decyzji dekretowej istniały konkretne obiektywne przeszkody prawne, dotyczące danego "rodzaju" przeznaczenia w planie, uniemożliwiające dotychczasowemu właścicielowi korzystanie z gruntu pod tytułem prawa własności czasowej. Subiektywny zamiar strony dotyczący wcześniejszego, aktualnego, czy przyszłego korzystania z gruntu nie miał zatem istotnego znaczenia dla sprawy. Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie Minister ograniczył się do zbadania wystąpienia w sprawie przesłanki "przeznaczenia gruntu w planie", a nie poczynił ustaleń w zakresie "korzystania z gruntu". Minister przede wszystkim nie wyjaśnił, czy ówcześnie obowiązujące przepisy prawa zabraniały osobie fizycznej możliwości korzystania z gruntu, który wcześniej został przeznaczony w planie na takie elementy urbanistyczne jak: parki, ogrody, skwery, drogi parkowe dla pieszych i drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi (np. prowadzenia określonej działalności publicznie użytecznej na całości bądź części gruntu, choćby usługowej). Rację ma też skarżący twierdząc, że organy dekretowe orzekając na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu miały obowiązek ocenić przeznaczenie gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji. Tymczasem obowiązujący plan Nr [...] nie przeznaczał nieruchomości przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] pod spółdzielcze budownictwo mieszkaniowe. O takim celu inwestycyjnym wspomina natomiast decyzja lokalizacyjna z dnia [...] marca 1958 r., Nr [...]. Uszło uwadze organu nadzoru, że już w 1957 r. przedmiotowy grunt został przekazany Spółdzielni [...], na co wskazuje treść odwołania pełnomocnika M. C. z dnia 8 kwietnia 1958 r. W uzasadnieniach kwestionowanych decyzji z 1958 r. jako powód odmowy także wskazano na przeznaczenie gruntu pod spółdzielcze budownictwo mieszkaniowe. Jednocześnie w piśmie przekazującym odwołanie z dnia 13 maja 1958 r. wprost wskazuje się na decyzję lokalizacyjną Nr [...] i przyznanie gruntu Spółdzielni [...], pod budowę budynków mieszkalnych. Minister nie dokonał zatem w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 KPA oceny, czy rzeczywistym powodem odmowy przyznania prawa własności czasowej był fakt przeznaczenia gruntu pod inwestycję mieszkaniową i czy podstawą decyzji odmownych był akt administracyjny indywidualny (decyzja lokalizacyjna), a nie – jak tego wyraźnie wymagał art. 7 ust. 2 dekretu - przepisy prawa przewidziane w akcie planowania (planie zagospodarowania przestrzennego). Trzeba też zaznaczyć, że Minister Infrastruktury przy wydaniu zaskarżonej decyzji, pominął fakt złożenia do akt sprawy umów darowizny z dnia [...] lutego 2008 r. i [...] maja 2008 r., na podstawie których doszło do zbycia roszczeń dekretowych pomiędzy spadkobiercami M. C. i nie ocenił jakie wynikają z tego skutki prawne dla ustalenia aktualnego kręgu stron postępowania nadzorczego. Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skargi, co do tego, że o rażącym naruszeniu prawa świadczy fakt niewyznaczenia przez organ rozprawy. Art. 45 rozporządzenia Prezydenta RP z 1928 r. o postępowaniu administracyjnem pozostawiał swobodnemu uznaniu organu ocenę celowości przeprowadzenia rozprawy ("może zarządzić"). Poza tym dawał też możliwość zawnioskowania o jej przeprowadzenie stronie (w niniejszej sprawie strona nie korzystała z tego uprawnienia). Jednocześnie przepis ten zawiera zwroty nieostre (znaczne przyśpieszenie, uproszczenie postępowania). Trudno byłoby zatem przyjąć, że przepis ten został w sprawie "rażąco naruszony", w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 KPA, skoro tego rodzaju naruszenie można odnieść tylko do przepisów o jasnej i jednoznacznej treści. Wobec tego Sąd uznał, że obie decyzje Ministra zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 156 § 1 pkt 2 KPA w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego względu Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.