I OSK 448/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech (spr.), Sędzia del. NSA Grażyna Radzicka, Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2009r. sygn. akt II SA/Wa 1454/08 w sprawie ze skargi W. P. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia (...) sierpnia 2008r. nr (...) w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pieniężnego należnego przez okres roku po zwolnieniu z zawodowej Służby Wojskowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. P. na rzecz Ministra Obrony Narodowej kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1454/08, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. P. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia (...) sierpnia 2008 r. nr (...) w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pieniężnego należnego przez okres roku po zwolnieniu z zawodowej Służby Wojskowej. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Dowódca P. Okręgu Wojskowego decyzją Nr (...) z dnia (...) grudnia 2002 r., na podstawie art. 78 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 z późn. zm.) w związku z § 137 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r., Nr 7, poz. 38 z późn. zm.), wypowiedział W. P. stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej. W dniu 10 czerwca 2003 r. W. P. wystąpił do Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w S. z wnioskiem o wypłatę świadczenia pieniężnego w wysokości kwoty uposażenia zasadniczego wraz z dodatkiem o charakterze stałym, należnego przez okres jednego roku po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej. Świadczenie to wypłacono za okres od dnia 1 czerwca 2003 r. do dnia 31 maja 2004 r. Dowódca Wojsk Lądowych decyzją Nr (...) z dnia 31 marca 2006 r. stwierdził nieważność decyzji Dowódcy P. Okręgu Wojskowego Nr (...) z dnia (...) grudnia 2002 r. o wypowiedzeniu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, wskazując, że naruszono ustawowy przepis stanowiący, że żołnierzowi zawodowemu w służbie stałej, który nie wyraził pisemnej zgody na niższe stanowisko służbowe, w przypadkach, o których mowa w art. 36 ust. 4 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, można wypowiedzieć stosunek służbowy, gdy zlikwidowano zajmowane przez niego stanowisko służbowe. Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego rozkazem personalnym Nr (...) z dnia (...) listopada 2006 r. (pkt 27), zwolnił z zawodowej służby wojskowej W. P. z dniem 31 stycznia 2007 r. i przeniósł do rezerwy, wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego dokonanego przez żołnierza zawodowego. Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w S. w dniu (...) kwietnia 2007 r. dokonał wypłaty kwoty 4.874,88 zł stanowiącej uzupełnienie należnego skarżącemu świadczenia w ostatnim dniu pełnienia służby wojskowej. W dniu 8 lipca 2008 r. W. P. złożył do Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w S. wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w celu wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania mu świadczenia pieniężnego w wysokości 26.373,12 zł brutto wraz z ustawowymi odsetkami od dnia 3 marca 2007 r. Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w S. decyzją Nr (...) z dnia (...) lipca 2008 r., na podstawie art. 96 ust. 7 i 9 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.), odmówił uzupełnienia o kwotę 26.373,12 zł wypłaconego świadczenia pieniężnego z tytułu zwolnienia żołnierza zawodowego z dniem 31 stycznia 2007 r. ze służby wojskowej. Minister Obrony Narodowej decyzją Nr (...) z dnia (...) sierpnia 2008 r. utrzymał w mocy tę decyzję, wskazując, że stosownie do art. 95 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, żołnierzowi zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej niezależnie od odprawy, o której mowa w art. 94 ustawy, przysługuje także przez okres jednego roku po zwolnieniu ze służby wypłacane co miesiąc świadczenie pieniężne w wysokości kwoty uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego w ostatnim dniu pełnienia służby. Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie W. P. za okres od dnia 1 czerwca 2003 r. do dnia 31 maja 2004 r. wypłacono jednorazowo z góry dwunastomiesięczne uposażenie w związku ze zwolnieniem ze służby. Natomiast decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej kreuje nową sytuację prawną, mianowicie pozbawia wadliwą decyzję zdolności wywoływania skutków prawnych ex tunc. Stwierdzenie nieważności decyzji o wypowiedzeniu wymienionemu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej usunęło ją z obrotu prawnego i nie tylko przywróciło stan poprzedni, lecz zniosło jej skutki prawne. W związku z tym, zdaniem Ministra Obrony Narodowej, pobrane przez skarżącego świadczenie jest świadczeniem nienależnie pobranym, ponieważ przestały istnieć podstawy jego przyznania, jednakże organy wojskowe nie domagają się od skarżącego zwrotu uprzednio wypłaconego świadczenia, lecz jedynie dokonują ich zaliczenia na poczet należności wypłaconych jednorazowo za okres od 1 czerwca 2003 r. do dnia 31 maja 2004 r. Na tę decyzję W. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc, że organy naruszyły postanowienia ustawy z dnia 11 września 2003 r. i wskazując, że żołnierze zawodowi, którzy pobierali emerytury czy też inne świadczenia po nieprawidłowym zwolnieniu ze służby nie mają obowiązku ich zwrotu. Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1454/08, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. P. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia (...) sierpnia 2008 r. nr (...). Sąd wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną (ex tunc), czyli od daty wydania decyzji, której nieważność stwierdzono. Decyzja o stwierdzeniu nieważności uchyla skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia nieważnej decyzji, a organ nadzoru wydający decyzję o stwierdzeniu nieważności jedynie potwierdza ten fakt swoim rozstrzygnięciem. W związku z tym Sąd za zasadne uznał stwierdzenie, że w rozpoznawanej sprawie zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej w 2003 r. w znaczeniu prawnym nie było. Zdaniem Sądu skuteczne prawnie zwolnienie W. P. z zawodowej służby wojskowej miało więc miejsce tylko raz, to jest w 2007 r. Stosownie zaś do treści art. 72 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, skarżącemu, zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej w 2007 r., przysługiwało z tytułu tego zwolnienia tylko jedno roczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym należne na ostatnio zajmowanym stanowisku, zgodnie z treścią art. 95 pkt 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, iż należy odróżnić prawo do uzyskania świadczenia z art. 95 pkt 1 powołanej wyżej ustawy od ustalenia wysokości tego świadczenia, ponieważ uprawnienie do świadczenia powstaje z mocy prawa w związku ze zwolnieniem ze służby, natomiast kwestia wyliczenia kwoty przysługującego świadczenia należy do wojskowego biura emerytalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że przepisy ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie przewidują zwrotu przez żołnierza świadczenia pobieranego przez okres roku po zwolnieniu ze służby i taka decyzja nie została wydana. Natomiast Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w S. w decyzji z dnia (...) lipca 2008 r. prawidłowo, zdaniem Sądu, zaliczył na poczet należnego skarżącemu świadczenia kwotę wypłaconą już wcześniej a zatem wyeliminował także skutki faktyczne decyzji usuniętej z obrotu prawnego. Sąd podkreślił, że art. 95 ust. 1 oraz treść dopełniającego go art. 96 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, ze swej istoty zakładają jednorazowość otrzymania przez żołnierza świadczenia pieniężnego należnego przez okres roku po zwolnieniu ze służby. Inne rozumienie tego przepisu, to jest uznanie, że świadczenie to przysługuje w każdym przypadku zwolnienia z zawodowej służby wojskowej i do tego każdorazowo w pełnej wysokości, niezależnie od uprzedniego uzyskania tego świadczenia, w nadmierny sposób uprzywilejowywałoby żołnierzy kilkakrotnie zwalnianych ze służby i w drodze stwierdzenia nieważności decyzji zwalniającej, ponownie do służby przywracanych. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył W. P. reprezentowany przez radcę prawnego A. O., wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest: 1) art. 95 ust. 1 i 96 ust.1 w związku z art. art. 72 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U.z 2008r. Nr 141, poz. 892 z późn. zm.), poprzez błędne uznanie, iż skarżącemu nie należy się w pełnej wysokości świadczenie pieniężne w wysokości kwoty uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne przez okres jednego roku po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, które nastąpiło w roku 2007 r.; 2) art. 77 oraz 103 wskazanej wyżej ustawy, poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że przepisy te nie odnoszą się do sytuacji, w której znalazł się skarżący. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt III UZP 1/08, wskazano, że skutki stwierdzenia nieważności dotyczą tylko decyzji, której to stwierdzenie dotyczy. Wszystkie inne rozstrzygnięcia podjęte w związku z tą decyzją nie ulegają automatycznemu usunięciu z obrotu prawnego. W związku z tym skarżący uznał, że przedmiotowe świadczenia pieniężne, o którym mowa w art. 95 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przysługujące w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej, z uwagi na to, iż samo stwierdzenie nieważności decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego nie powoduje skutku polegającego na braku postawy wypłaty tychże świadczeń, nie mogą być także w żaden sposób przedstawiane do potrącenia, wyrównywane, ustalane, uwzględniane czy też zaliczane na poczet wcześniej wypłacanych świadczeń. Skarżący podniósł, że ustawodawca nie przewidując sytuacji, w której dwukrotnie ziściło się zdarzenie powodujące możliwość wydania decyzji administracyjnych przyznających przedmiotowe świadczenia, nie uregulował również kwestii związanych z przyznaniem określonych świadczeń w związku z de facto dwukrotnym zwolnieniem ze służby. W związku z tym, zdaniem skarżącego, wszelkiego rodzaju zaliczenia, wyrównania kwot składających się na jedno z tychże świadczeń na rzecz drugiego są dokonywane przez organ bez podstawy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skuteczne natomiast zakwestionowanie prawidłowości sprawowanej kontroli przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył sąd, a następnie powiązanie zarzutów z nimi związanych z odpowiednimi normami prawa procesowego bądź materialnego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym, a nadto wykazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępnie swych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że w orzecznictwie sądowym reprezentowany jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide: wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 910). Wskazać w tym miejscu należy, że decyzja stwierdzająca nieważność jest aktem o charakterze deklaratoryjnym działającym wstecz i eliminującym skutki prawne wadliwej decyzji. Jednakże trzeba również mieć na względzie, że decyzja stwierdzająca nieważność nie stanowi wyłącznie deklaracji stanu istniejącego wcześniej, lecz tworzy również elementy nowego stanu prawnego, wywiera skutki w obrocie prawnym. Są to elementy konstytutywne decyzji nieważnościowej (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz", 5 Wydanie, Wydawnictwo C. H. Beck, s. 737-738; M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Zamykacze Wydanie II, s. 1000-1002). Decyzja o stwierdzeniu nieważności uchyla zatem skutki prawne tejże decyzji, co oznacza, że powstaje sytuacja, w której przyjmuje się fikcję, że decyzja taka nigdy nie została wydana. W związku z tym uznać należy, że skarżący został zwolniony ze służby tylko raz, to jest w dniu 31 stycznia 2007 r. W niniejszej sprawie bezsprzecznym bowiem jest, że Dowódca Wojsk Lądowych decyzją Nr (...) z dnia (...) marca 2006 r., stwierdził nieważność decyzji Dowódcy P. Okręgu Wojskowego Nr (...) z dnia (...) grudnia 2002 r. o wypowiedzeniu skarżącemu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Wskazać w tym miejscu należy, że art. 95 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. Nr 179, poz. 1750 z późn. zm.), stanowi, że żołnierzowi zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej, niezależnie od odprawy, przysługuje przez okres jednego roku po zwolnieniu ze służby wypłacane co miesiąc świadczenie pieniężne w wysokości kwoty uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego w ostatnim dniu pełnienia służby. Podkreślić jednak należy, że odprawa ta jest jednorazowa, w związku z czym nie ma możliwości wypłaty dwóch ekwiwalentów z tytułu jednego zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Natomiast, jak z akt niniejszej sprawy wynika, skarżący tylko raz był zwolniony ze służby wojskowej, to jest w dniu 31 stycznia 2007 r. zatem przysługuje mu tylko jedno świadczenie pieniężne. Świadczenia pieniężne należne za okres jednego roku po zwolnieniu ze służby, mają zatem charakter jednorazowy i nie można powielać ich wypłat. Tak więc, wobec skutków prawnych, jakie niesie ze sobą stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej należy wyraźnie zaznaczyć, iż fakt uzyskania przez skarżącego ówcześnie z tego tytułu świadczenia pieniężnego, również jest nimi objęty. Nie może przecież dojść do sytuacji, kiedy skarżącemu zostałyby wypłacone dwa świadczenia pieniężne w wyniku jednego zdarzenia, jakim jest zwolnienie z zawodowej służby wojskowej. Nietrafny jest zatem podniesiony w kasacji zarzut naruszenia przepisów art. 95 ust 1 i art. 96 ust. 1 w związku z art. 72 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Organy orzekające w sprawie, jak i Sąd pierwszej instancji dokonały bowiem prawidłowej interpretacji wymienionych norm prawnych uznając, że skarżący uprawniony był do otrzymania tylko jednego świadczenia w związku wypowiedzeniem stosunku służbowego. Inne rozumienie tych przepisów doprowadziłoby do nadmiernego uprzywilejowania żołnierzy, którzy byli kilkakrotnie zwalniani ze służby, a następnie w drodze stwierdzenia nieważności decyzji, ponownie do niej przywracani. W odniesieniu do zarzutu niezastosowania art. 77 i art. 103 powołanej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, zauważyć należy, że czym innym jest żądanie zwrotu świadczenia polegające na domaganiu się oddania wypłaconej kwoty, a czym innym zaliczenie na poczet należnego świadczenia kwoty wypłaconej wcześniej z tego samego tytułu na poczet tego samego świadczenia. Skarżącemu, jak już wskazano powyżej, przysługiwało bowiem tylko jedno świadczenie w związku ze zwolnieniem go ze służby. W niniejszej sprawie nie doszło zatem do zastosowania instytucji potrącenia, która w odniesieniu do uposażenia i świadczeń przysługujących żołnierzom zawodowym znajduje uregulowanie w treści art. 103 ustawy służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, gdyż organ nie dokonał potrącenia należnej kwoty, ale zaliczył kwotę wypłaconą już wcześniej na poczet należnego skarżącemu świadczenia. W związku z tym uznać należy, że i ten zarzut uznać należy za nieuzasadniony. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 wskazanej wyżej ustawy.