IV SA/Wa 1295/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...]; Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 138 § 1 w związku z art. 127 § 3 kpa, po rozpatrzeniu wniosku R. K. oraz wniosku adw. T. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1956 r. nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. działając na podstawie art. 1 i 3 dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz. U. Nr 59, poz. 318), przejęło na własność Skarbu Państwa nieruchomość ziemską o pow. 21,54 ha położoną na terenie wsi J., stanowiącą byłą własność S. T. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia [...] grudnia 1956 r. wystąpiła do Wojewody [...] R. K. Organ pierwszej instancji, Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] marca 1995r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższego orzeczenia. Decyzją z dnia [...] grudnia 1996 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywieniowej, po rozpatrzeniu odwołania R. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1995 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego R. K. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 89/97 oddalił skargę, wskazując na zasadność orzeczeń organów administracji. Następnie adw. T. B., działający jako pełnomocnik R. K., złożył do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia [...] grudnia 1956 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zwróciła się R. K. osobiście oraz poprzez pełnomocnika adw. T. B. Rozpatrując ponownie sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, iż sprawa w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia [...] grudnia 1956 r. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich położonych na terenie gromady J. została już ostatecznie zakończona decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] grudnia 1996 r., a zatem nie mogła być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego. Rozpatrzenie wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności przedmiotowego orzeczenia zmierzałoby do ponownego rozstrzygnięcia sprawy tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym z załatwioną już w trybie nadzorczym ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] grudnia 1996 r. Naruszenie reguły określonej w art. 16 kpa przez ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie spowodowałoby, iż decyzja wydana w takim postępowaniu byłaby dotknięta wadą nieważności. Odnosząc się do podniesionego we wniosku zarzutu skarżącej dotyczącego nie rozpatrzenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przy wydawaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. materiału dowodowego w postaci oświadczeń złożonych w niniejszej sprawie przez F. P. i J. M., organ podniósł, iż rozpatrując sprawę w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia [...] grudnia 1956 r. stwierdził brak przedmiotu postępowania administracyjnego w postaci istnienia ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie, a zgodnie z art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Organ wyjaśnił ponadto, że dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny przedmiotową sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe. Skargę na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. K. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła: - naruszenie przepisów Konstytucji - w tym art. 7, 8 ust. 2 i 21 oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego – w tym art. 7, 16 § 1, 105, 156 § 1 pkt 1 i 4 w związku z art. 107 § 1 oraz 158 § 1 kpa poprzez przyjęcie, iż nie zachodzą przesłanki do ponownego rozpoznania sprawy wobec jej uprzedniego zakończenia oraz braku przedmiotu postępowania administracyjnego w postaci istnienia ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie, - naruszenie art. 61, 234 oraz 235 kpa poprzez przyjęcie, iż skarga oraz odwołanie wniesione przez skarżącą nie wskazują konkretnych zarzutów i dowodów, które winny stanowić przesłankę do uchylenia decyzji w trybie art. 155 kpa, - naruszenie art. 10, 61 § 1 oraz 77 kpa poprzez uznanie za nieistotne dla sprawy przeprowadzenie wnioskowanych przez skarżącą dowodów, skutkujących koniecznością dokonania nowej oceny przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, względnie o zmianę oraz uwzględnienie wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji. W uzasadnieniu skargi R. K. podniosła, iż zaskarżona decyzja pomija w swej ocenie szereg istotnych argumentów i dowodów podniesionych przez skarżącą w sprawie, skutkujących koniecznością ustosunkowania się do nich oraz zmianą dotychczasowego stanowiska zajętego przez organ w decyzji z dnia [...] grudnia 1996 r. Skarżąca stwierdziła również, iż żaden przepis prawa nie zakazuje ponownego wystąpienia przez ten sam podmiot z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia w sytuacji, gdy wyjdą na jaw nowe okoliczności uzasadniające konieczność dokonania ponownej oceny kwestionowanej decyzji. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca podniosła ponadto, iż w niniejszej sprawie nie było podstaw do umorzenia postępowania, bowiem ustalenie przez organ orzekający, iż brak jest przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, po rozpoznaniu sprawy na wniosek złożony przez stronę postępowania, skutkuje wydaniem orzeczenia o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, nie zaś odmową wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia kwestionowanego w postępowaniu nieważnościowym. Wszczęcie postępowania na wniosek strony nie zwalnia organu od przeprowadzenia kontroli decyzji w zakresie występowania przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, albowiem uregulowanie zawarte w tym przepisie obliguje organ administracyjny do wszczęcia i prowadzenia postępowania w nowej sprawie, w której organ ten nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej nawet wadliwą decyzją, lecz orzeka jako organ kasatoryjny. Skarżąca stwierdziła także, iż w związku z tym, że do spraw wszczętych w trybie nadzwyczajnym należy stosować aktualny stan prawny, chyba że z istoty przepisów o wznowieniu postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji wynika konieczność oceny jej legalności według unormowań obowiązujących w dacie jej wydania, Minister zobligowany był w niniejszej sprawie do dokonania oceny w oparciu o ówczesny stan prawny oraz ustalenie, że kwestionowana decyzja była konsekwencją prześladowań osób walczących o niepodległość. Skarżąca podniosła ponadto, iż przepisy dotyczące stwierdzenia nieważności aktów administracyjnych nie nakładają na wnioskodawców tego postępowania obowiązku składania dowodów wykazujących, iż kwestionowane akty dotknięte są wadami, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Orzekający w postępowaniu nieważnościowym organ, nie będąc związany zarzutami podniesionymi przez wnioskodawcę, obowiązany jest w oparciu o przeprowadzone zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego postępowanie oraz w oparciu o całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zbadać we własnym zakresie, czy kwestionowana decyzja została wydana zgodnie z prawem, czy też prawo narusza. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniejsze stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W przedmiotowej sprawie, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2008r. i utrzymanej nią w mocy poprzedzającej ją decyzji tegoż organu z dnia [...] kwietnia 2008r. pod względem ich zgodności z prawem zarówno materialnym jak i procesowym. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. /, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli legalności zaskarżonych aktów i działając na podstawie wymienionego przepisu, Sąd doszedł do przekonania, że sprawę rozstrzygał organ niewłaściwy rzeczowo i w związku z tym obie decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi dotknięte są wadą nieważności przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 1 kpa. W doktrynie i w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji ocenia się według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem na podstawie art. 17 kpa określa się organ wyższego stopnia ( B. Adamiak, J. Borkowski-Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996r., str.732). W przedmiotowej sprawie, wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia [...] grudnia 1956r. Orzeczenie to wydane zostało na podstawie dekretu z dnia 5 września 1947r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz. U. Nr 59, poz. 318), który utracił moc z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27 poz. 250). Ustawa ta została uchylona ustawą z dnia 26 marca 1982r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11 poz. 81). Powołane akty prawne nie zawierają żadnych uregulowań, które przesądzałyby o właściwości organów prowadzących postępowanie nadzorcze w odniesieniu do orzeczeń wydanych na podstawie tego dekretu a w obowiązującym systemie prawnym nie ma uregulowań dozwalających na przejmowanie przez państwo mocą decyzji administracyjnej opuszczonych gospodarstw rolnych. W związku z przeprowadzonymi reformami strukturalnymi w systemie organów administracji nie ma też prezydiów powiatowych rad narodowych. Ten stan prawny niewątpliwie nastręcza trudności w ustaleniu właściwego organu dla stwierdzenia nieważności zakwestionowanego przez skarżącą aktu. Stosownie do treści art. 157 § 1 kpa właściwym organem do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia z wyłączeniem tych przypadków gdy kontrolowana w tym trybie decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze. O tym, jakie są organy wyższego stopnia przesądza art. 17 kpa, z którego treści nie można wprost ustalić właściwości organu wyższego stopnia wobec nie istnienia już w obowiązującym systemie prawnym organu, który wydał kontrolowane orzeczenie i równocześnie nie istnieją podstawy materialnoprawne na jakich orzeczenie zostało oparte, tak jak ma to miejsce w rozpoznanej sprawie. W tym przypadku jako kryterium właściwości należy przyjąć domniemanie kompetencji gminy wynikające z art. 1 ustawy z 17 maja 1990r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198), w myśl którego do właściwości organów gminy przeszły - jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej - jako zadania własne, określone w ustawach zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. W myśl art. 17 pkt 1 kpa, w jego brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 grudnia 1998r.o zmianie niektórych ustaw i w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej (Dz.U. Nr 162 poz. 1126) organami wyższego stopnia są samorządowe kolegia odwoławcze chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej. Powyższe prowadzi do wniosku, iż organem wyższego stopnia w stosunku do prezydium powiatowej rady narodowej jest samorządowe kolegium odwoławcze. Oznacza to, że organem wyższego stopnia właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia wydanego przez prezydium powiatowej rady narodowej o przejęciu gospodarstwa rolnego jest samorządowe kolegium odwoławcze, bowiem brak jest przepisu, który stanowiłby o właściwości w tych sprawach jako organu wyższego stopnia wojewody czy też ministra. Rozpoznanie wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w I instancji i na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ponownie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oznacza, że postępowanie nadzorcze przeprowadził niewłaściwy rzeczowo organ i wobec tego wydane przez ten organ decyzje są dotknięte wadą nieważności przewidzianą w art. 156 § 1 pkt. 1 k.p.a. Organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia [...] grudnia 1956r. będzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze właściwe ze względu na położenie nieruchomości, której dotyczy w/w orzeczenie. Wprawdzie należy zauważyć, iż pierwszy wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia [...] grudnia 1956r. rozpoznawany był w I instancji przez Wojewodę [...], a w II instancji przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej a skarga na decyzję organu II instancji została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 1999r. wydanym w sprawie sygn. akt IVSA 89/97. Jednakże obecna sprawa, wszczęta wnioskiem z dnia 12 kwietnia 2002r. jest nową sprawą, w której nie ma w oparciu o art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi związania organu ani sądu w zakresie właściwości organu przyjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt IVSA 89/97. Właściwy organ ponownie rozpatrując wniosek R. K. z dnia 12 kwietnia 2002r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia [...] grudnia 1956r., sprecyzowany dodatkowo pismem z dnia 22 listopada 2007r. zbada, czy w sprawie faktycznie zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego z uwagi na istnienie decyzji ostatecznie załatwiającej sprawę administracyjną. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 1995r., wydaną na podstawie art. 157 § 3 kpa odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia [...] grudnia 1956r. Z uzasadnienia decyzji wynika, iż wnioskiem z dnia 9 marca 1995r. o wszczęcie tego postępowania wystąpiła R. K. załączając kserograficzną odbitkę pełnomocnictwa udzielonego przez O. T. c. S. i S. B. c. S. Wojewoda [...] uznał, iż wobec nie przedłożenia postanowienia sądowego o stwierdzeniu nabycia spadku po S. T. – nie można jednoznacznie stwierdzić – czy udzielone pełnomocnictwo ma moc obowiązującą i czy R. K. T. jest stroną posiadającą interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa. Należy wziąć pod uwagę, iż postępowanie nieważnościowe rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy z nich dotyczy kwestii wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, drugi zaś postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli za strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność - wyrok NSA z dnia 10 lipca 2001 r., I S.A. 349/00, Lex nr 55299. W pierwszej fazie organ bada jedynie kwestie formalne. Jest to postępowanie wyjaśniające, które winno dotyczyć takich kwestii jak: wniesienia żądania przez legitymowany podmiot, mający zdolność do czynności prawnych, istnienia przedmiot sprawy, wskazania podstawy z art. 156 § 1 k.p.a. Nie może ono natomiast odnosić się do wyjaśnienia kwestii, czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, to powinno być bowiem wyjaśnione w dalszym postępowaniu. Pierwsza faza, tj. postępowanie w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, kończy się bądź wydaniem postanowienia o wszczęciu, gdy spełnione są warunki formalnoprawne, bądź decyzją o odmowie wszczęcia, gdy warunki te nie są spełnione. W decyzji Wojewody [...] o z dnia [...] marca 1995r. podstawą odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego było niewyjaśnienie kwestii, czy z żądaniem wystąpił legitymowany podmiot. Kwestia ta mieści się w granicach rozstrzygnięcia jakim jest odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Decyzja wydana na podstawie art. 157 § 3 kpa nie rozstrzyga, czy oceniane orzeczenie dotknięte jest wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 kpa. Wydanie takiej decyzji nie stoi na przeszkodzie w ponownym złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności tego samego orzeczenia administracyjnego. Skarżąca R. K. ponownie składając wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia [...] grudnia 1956r. dołączyła do niego kserokopię odpisu postanowienia Sądu Rejonowego w N. z dnia [...] lipca 1995r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po S. T. oraz oświadczenia H. T. i S. B. o "wyrzeczeniu" się należącego do nich majątku spadkowego po S. T. na rzecz kuzynki R. K. To, czy dokumenty te legitymują skarżącą do złożenia wniosku w przedmiotowej sprawie podlega ocenie organu. Ocenie organu podlega również kwestia, czy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 1995r. poddana kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej, mimo powołanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jest merytoryczną oceną orzeczenia z dnia [...] grudnia 1956r., co do którego nie stwierdzono przesłanek nieważnościowych z art. 156 § 1 kpa. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.