I OSK 118/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Maria Werpachowska Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. działającego w imieniu własnym oraz jako kurator O. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 614/07 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia[...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu nakładów poniesionych ze środków państwowych na remont budynku mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 września 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 614/07, oddalił skargę M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu nakładów poniesionych ze środków państwowych na remont budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył ustalenia, na które powoływało się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stwierdzając m.in. co następuje: Mieszkańcy budynku przy ul. [...] w O., stanowiącego własność prywatną wystąpili o przeprowadzenie remontu. Budynek ten znajdował się w administracji Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej. Z uwagi na brak zainteresowania właścicieli, Sąd Rejonowy w Otwocku (post. I Ns [...] z dnia 25 maja 1987 r.) wyznaczył przedstawiciela nieobecnych właścicieli, którym został Z. K., który został zgłoszony także w imieniu osób zamieszkujących budynek. Postanowieniem Sądu I [...] z dnia 7 grudnia 1987 r. został wyznaczony drugi przedstawiciel nieobecnych właścicieli H. M. i O. L. – S. J. Po dokonaniu oględzin nieruchomości pismem [...] z powołaniem się na ustawę z dnia 22 kwietnia 1959 r., Urząd Miejski powiadomił Z. K. o planowanym remoncie. Prace remontowe wykonywano w latach 1990-1992, zaś pismem z 20 października 1992 r. powiadomiono Z. K. o zakończeniu remontu i rozliczeniu. Prezydent Miasta Otwocka decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 1992 r. ustalił wysokość nakładów poniesionych ze środków państwowych na roboty ogólnobudowlane w przedmiotowym budynku. W związku ze stwierdzeniem w toku prac remontowych wad instalacji elektrycznej przeprowadzono prace remontowe również w tym zakresie, a następnie decyzją Prezydenta nr [...] z dnia [...] listopada 1993 r. ustalono wysokość nakładów ze środków państwowych poniesionych na ten remont. W dniu 4 września 1995 r. M. P., współwłaściciel nieruchomości wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. dwóch decyzji. We wniosku podniósł, że obie decyzje (z 1992 i 1993 r.) zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż postępowanie prowadzone było z udziałem Z. K., w sytuacji gdy Wydział Gospodarki Komunalnej U.M. w Otwocku był powiadomiony, że jeden ze współwłaścicieli – H. M. nie żyje, a dziedzicząca z mocy ustawy jej siostrzenica H. S. rozpoczyna postępowanie spadkowe (H. S. wystosowała do Wydziału Gospodarki Komunalnej – Komisja Inwentaryzacyjna pismo zastrzegające nieprzeprowadzanie komunalizacji tej nieruchomości). Wnioskodawca stwierdził ponadto, ze remonty były wykonywane w interesie Z. K. W wyniku postępowania prowadzonego w tej sprawie, SKO w dniu [...] października 1995 r. wydało decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności obu zakwestionowanych decyzji nie dopatrując się przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Decyzję tę SKO utrzymało w mocy [...] listopada 1995 r. Wyrokiem z dnia 7 listopada 1996 r. sygn. akt I SA 502/96 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie decyzje Kolegium wskazując, że postępowanie dotyczące przeprowadzenia remontu kapitalnego zabezpieczającego budynek stanowiący własność osób fizycznych powinno być – zgodnie z ustawą z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (Dz. U. z 1968 r. Nr 36, poz. 249) dwuetapowe: – pierwszy etap miał za zadanie ustalenie zakresu potrzebnych robót i zakreślenie właścicielowi budynku (zarządcy) terminu do wykonania tych robót. Jeśli właściciel budynku (zarządca) nie wykonał tych robót w wyznaczonym terminie, bądź wykonywał roboty opieszale lub niezgodnie z zasadami techniki budowlanej, organ administracji zobowiązany był wydać decyzję o wykonaniu określonych robót ze środków państwowych (art. 3 ust. 3 ustawy), – drugi etap stanowiło rozliczenie wykonanych robot i wydanie decyzji ustalającej wysokość wydatkowanych środków państwowych na przeprowadzony remont. Sąd stwierdził nadto, że z akt sprawy nie wynika, aby pierwszy etap postępowania dotyczący ustalenia zakresu potrzebnych robót remontowych w przedmiotowym budynku został zakończony wydaniem decyzji administracyjnej, a o ile taka decyzja nie została wydana, to nie można uznać, aby decyzje z 1992 r. i 1993 r. były wydane prawidłowo w trybie ustawy z 1959 r. Sąd stwierdził też, że wątpliwości budzi właściwość Prezydenta Miasta Otwocka do wydania ww. decyzji z [...] listopada 1992 r. i z [...] listopada 1993 r., ponieważ z decyzji tych wynika, że remonty były przeprowadzone ze środków Skarbu Państwa. Rozpatrując ponownie wniosek M. P., Kolegium decyzją z dnia [...] maja 2004 r. (sygn. [...]) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Prezydenta Miasta Otwocka z dnia [...] listopada 1992 r. ustalającej wysokości nakładów poniesionych ze środków państwowych na remont budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w O. i stwierdziło nieważność decyzji nr [...] Prezydenta Miasta Otwocka z dnia [...] listopada 1993 r., którą ustalono wysokość nakładów poniesionych na remont instalacji elektrycznej tegoż budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu zostało podniesione, że upływ 10 lat od wydania decyzji Prezydenta powoduje, że przesłanka braku właściwości organu nie może być brana pod uwagę. Zdaniem Kolegium w zakresie remontu – roboty ogólnobudowlane zachowane zostały wszystkie procedury przewidziane ustawą z dnia 22 kwietnia 1959 r. Natomiast nie zachowano takich procedur w przypadku remontu instalacji elektrycznej. Na skutek wniosku M. P. SKO decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. utrzymało swą poprzednią decyzję w mocy. Decyzja ta została następnie zaskarżona przez M. P. do Sądu i w wyniku skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 września 2005 r. (I SA/Wa 1426/04) uchylił zaskarżoną decyzję w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta nr [...] z dnia [...] listopada 1992 r. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, iż postępowanie administracyjne toczyło się z udziałem tylko jednego współwłaściciela, podczas gdy z dokumentów wynika, że współwłaścicielami nieruchomości są również W. P. i O. L., posiadający udział w nieruchomości 4/5 części. Osoby te nie brały udziału w postępowaniu, nie powiadomiono ich o czynnościach, jak również nie doręczono im decyzji, co stanowi powód wznowienia postępowania i spowodowało uchylenie decyzji przez Sąd. Rozpatrując ponownie sprawę SKO i uwzględniając treść wyroku rozpatrzyło sprawę tylko w zakresie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta nr [...] z dnia [...] listopada 1992 r. W postępowaniu po wyroku WSA – zdaniem Kolegium – brali udział wszyscy właściciele nieruchomości – osobiście M. i W. P., zaś M. P. jako kurator O. L. (postanowienie SR w W-wie Śródmieściu z 18 września 2006 r. III RNs [...]). Kolegium oceniło, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 1992 r., wobec zachowania procedury przewidzianej w ustawie z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach, odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków. Co do pozostałych zarzutów strony – zostały one rozpatrzone przez NSA w wyroku z 7 listopada 1996 r. i uznane przez ten Sąd za niezasadne. Skargę na powyższą decyzję wniósł M. P. zarzucając, że organ ponownie rozpatrując sprawę nie zbadał jej zgodnie z wytycznymi sądów administracyjnych badających sprawę. Decyzja Prezydenta, której stwierdzenia nieważności domaga się strona, dotyczyła faktycznie sfinalizowania budynku, który powstał w wyniku samowoli budowlanej, a postępowanie prowadzone przez Prezydenta nie spełniało wymogów dwuetapowości, czego wymaga ustawa z dnia 22 kwietnia 1959 r. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organu nadzoru w kwestii przedstawionego w decyzji ostatecznej przebiegu postępowania jak i zakresu rozpatrzenia sprawy, zakończonego decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. W ocenie Sądu postępowanie poprzedzające wydanie decyzji z dnia [...] listopada 1992 r., ustalającej nakłady na remont budynku było prowadzone zgodnie z przepisami ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków. W aktach sprawy na karcie 31 znajduje się bowiem pismo skierowane do Z. K., w którym ówczesny Urząd Miejski w Otwocku, działając na podstawie art. 3 ww. ustawy, wskazuje na zakres planowanych robót i wzywa Z. K., ustanowionego postanowieniem Sądu Rejonowego w Otwocku z dnia 25 maja 1987 r. sygn. akt INS [...] (k-31) przedstawicielem dla nieobecnych współwłaścicieli nieruchomości do wykonania niezbędnych prac. Pismo to ma charakter decyzji administracyjnej, w którym organ wyznacza niezbędny zakres robót, a następnie wskazuje na możliwość wykonania ich przez właściciela we własnym zakresie. Organ wskazał w piśmie, że dopiero gdy te roboty nie będą wykonane, wówczas będą one wykonane na koszt państwa. W ocenie Sądu pismo to ma charakter decyzji administracyjnej. Zawiera wszystkie jej elementy i mimo braku nazwy "decyzja" należy je uznać za decyzję administracyjną skierowaną do właściwej osoby. Konsekwencją ww. decyzji była następnie decyzja nr [...] Prezydenta miasta Otwocka z dnia [...] listopada 1992 r., którą ustalono wysokość nakładów poniesionych ze środków państwowych na remont budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w O. Ta decyzja została wydana po przeprowadzeniu remontu i jej prawidłowości strona nie kwestionuje. Postępowanie, którego konsekwencją była decyzja Prezydenta Miasta Otwocka z dnia [...] listopada 1992 r., zostało przeprowadzone prawidłowo. Organ słusznie zauważył, że zarzut braku właściwości Prezydenta Miasta Otwocka przy wydawaniu decyzji nr [...] nie może być brany pod uwagę, gdyż zgodnie z art. 156 § 2 nie stwierdza się nieważności decyzji administracyjnej, gdy od chwili jej wydania minęło 10 lat. Przedmiotowa decyzja została wydana w dniu [...] listopada 1992 r., a zatem w chwili wydawania zaskarżonej decyzji ten zarzut nie mógł być rozpatrywany. Organ przeprowadził postępowanie w stosunku do wszystkich współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. W aktach sprawy znajduje się postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy Śródmieścia z dnia 18 września 2006 r. sygn. akt [...], w którym ustanowiono M. P. kuratorem dla nieobecnego O. L. (k.169). Jednocześnie w postępowaniu brał udział W. P. Organ wypełnił zatem postanowienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 w związku z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zw. dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. P. w imieniu własnym oraz jako kurator O. L., prawidłowo reprezentowany przez adw. J. L. i zaskarżając wyrok w całości zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego – ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach odbudowie oraz wykańczaniu budowy w zw. z – art. 81 ust. 1 i w zw. z art. 1 pkt 6 i art. 36 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane, – art. 61 w zw. z art. 54,48,28,28 p. 1, art. 29 pkt 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, – art. 90 w zw. z art. 28,48,54, art. 3 pkt 6,11,14 oraz art. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, 2) naruszenie prawa procesowego – art. 190 ustawy P.p.s.a. oraz obrazę tego prawa – art. 2,7 oraz art. 45 p.1 i art. 64 p. 2 Konstytucji. Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona kwestionując "oddalenie skargi na pismo Prezydenta m. Otwocka z 21 lipca 1987 r.", któremu WSA nadał charakter decyzji oraz na decyzję nr [...] zarzuca uznanie przez Sąd, że przepisy ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. odnoszą się do obiektów, które w świetle przepisów Prawa budowlanego nie były zalegalizowaną samowolą budowlaną. Ponieważ samowola ta powstawała w okresie obowiązywania kolejnych ustaw – Prawo budowlane – skarżący wskazał kolejne przepisy penelizujące to działanie i definiujące wymogi jakie ww. ustawy stawiały określeniu i powstawaniu obiektu budowlanego. W zakresie argumentacji i dokumentacji zarzutu autor skargi kasacyjnej odsyła do pism-skarg do SKO (po 2004 r.) oraz do pism do WSA zaznaczając, że "stanowią one część skargi kasacyjnej". W ocenie skarżącego "stanowisko WSA prowadzi do zakwestionowania obowiązywania art. 156 § 1 pkt 5 i 6 K.p.a. i dopuszczenia wyjątków niewymienionych w przywołanych przepisach". Zdaniem autora skargi kasacyjnej rozpatrując sprawę w 1996 r. NSA miał w materiale dowodowym pismo Prezydenta m. Otwocka z 21 lipca 1987 r. zawiadamiające o zakresie prac. Pisma tego NSA nie uznał za decyzję administracyjną, o czym świadczy przyjęcie, że z akt nie wynika, aby pierwszy etap postępowania dot. ustalenia zakresu potrzebnych robót remontowych został zakończony wydaniem decyzji. Tym samym NSA dokonał oceny dokumentu formułując wykładnię. Ta wykładnia została zakwestionowana i zmieniona przez wyrok NSA z 6 września 2007 r., w którym stwierdzono, ze pismo to ma charakter decyzji. Działanie WSA stanowi więc naruszenie art. 190 P.p.s.a. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów Konstytucji – zdaniem skarżącego – nastąpiło ono przez uznanie za prawidłowe działania organu państwowego, stanowiącego naruszenie praw (a tym niewątpliwie remont i dalsza rozbudowa samowoli budowlanej były), a prowadziło ono również do naruszenia własności prywatnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swe stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 powołanej ustawy. W tej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w tym przepisie nie wystąpiła, stąd Sąd odwoławczy ograniczył się do zbadania postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego sformułowania podstaw kasacyjnych, wskazania naruszonych przepisów z podaniem artykułu, a jeżeli przepis posiada rozbudowaną strukturę także ustępu, paragrafu, punktu, podpunktu bądź litery, opisu na czym polegało naruszenie prawa, a przy podstawie z art. 174 pkt 2 ustawy P.p.s.a. dodatkowo wykazanie, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Od prawidłowego sporządzenia skargi kasacyjnej zależy nie tylko jej skuteczność, a także możliwość poddania kontroli instancyjnej wyroku pierwszej instancji. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca bowiem wymaganiom formalnym określonym w art. 176 ustawy P.p.s.a. podlega odrzuceniu. Wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna odpowiada wprawdzie wymaganiom formalnym, lecz przedstawione w niej zarzuty bądź uniemożliwiają kontrolą instancyjną, bądź też są niezasadne. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej wymienia ustawę z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach, odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków, bez wskazania konkretnego przepisu ustawy. Tak postawiony zarzut naruszenia prawa materialnego uniemożliwia kontrolę instancyjną, gdyż związanie Sądu odwoławczego granicami skargi uniemożliwia ustalanie przez ten Sąd, naruszenie których przepisów ustawy miał na uwadze autor skargi kasacyjnej, bądź też które przepisy należało wskazać jako naruszone. Wprowadzenie przymusu adwokacko-radcowskiego w art. 175 § 1 ustawy P.p.s.a. miało na celu zapewnienie odpowiedniego poziomu formalnego i merytorycznego tego sformalizowanego środka odwoławczego. Zatem to autor skargi winien wskazać konkretny przepis prawa materialnego, który jego zdaniem został naruszony przez Sąd pierwszej instancji. Również chybione jest powoływanie jako związanych z ustawą z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach, odbudowie oraz wykańczaniu budowy – przepisów kolejnych ustaw Prawa budowlanego z 1961 r., 1974 r. i 1994 r., a to dlatego, iż przedmiotem postępowania nadzorczego nie była kwestia przeprowadzenia remontu przedmiotowego budynku, lecz ustalenia nakładów poniesionych ze środków państwowych w związku z remontem. W postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta z dnia [...] listopada 1992 r., ustalającą wielkość poniesionych nakładów, nie podlegała rozstrzygnięciu sprawa zgodności przeprowadzonego remontu z przepisami Prawa budowlanego, lecz kwestie związane z wysokością nakładów poniesionych na ten remont prowadzony na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. Niezależnie od wadliwego powoływania się na przepisy Prawa budowlanego, wskazanie jako naruszonych szeregu przepisów wszystkich trzech aktów prawnych regulujących tę dziedzinę na przestrzeni kilkudziesięciu lat, nawet gdyby miały one związek z ustaleniem wielkości nakładów na remont, nie mogłoby spowodować kontroli instancyjnej, bowiem rzeczą Sądu odwoławczego nie jest dokonywanie wyboru, które z tych przepisów miałyby zastosowanie, natomiast to autor skargi kasacyjnej winien wskazać, które przepisy konkretnej ustawy mogłyby mieć zastosowanie w tym konkretnym przypadku. Z uwagi na to, iż skarga kasacyjna jest pismem sformalizowanym, wyznaczającym zakres kontroli instancyjnej, niedopuszczalne jest odsyłanie w niej do argumentacji i zarzutów zawartych w pismach do organu lub Sądu pierwszej instancji. Organ administracji rozpatruje sprawę w zakresie wyznaczonym przepisami K.p.a., zaś Sąd pierwszej instancji dokonuje kontroli podjętych rozstrzygnięć, nie będąc przy tym związany granicami skargi (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.), zaś zakres kognicji Sadu odwoławczego wyznacza art. 183 § 1 powołanej ustawy. Błędnie w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 190 ustawy P.p.s.a., który nie miał zastosowania w tej sprawie. Przepis ten obowiązujący od 1 stycznia 2004 r. ustala zasadę związania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny – działający jako Sąd odwoławczy. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał uprzednio w postępowaniu odwoławczym, zaś wyrok NSA z dnia 7 listopada 1996 r. I SA 502/96 zapadł w innym stanie prawnym pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sadzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368). Związanie Sądu Wojewódzkiego i organu takimi orzeczeniami reguluje art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.). Wobec tego, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonywać korekty błędnie powołanej ustawy kasacyjnej i wobec pominięcia w środku odwoławczym innych przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Sąd ten uznał podniesiony zarzut za nietrafny. Konsekwencją takiego stanowiska jest uznanie za chybiony zarzut naruszenia przepisów Konstytucji, zwłaszcza iż skarżący poza powołaniem się na przepisy Konstytucji (błędnie określając przy tym art. 45 ust. 1 i art. 64 ust. 2 – jako punkty zamiast ustępów, nie wskazuje na czym miałoby polegać naruszenie zawartych w tych przepisach zasad konstytucyjnych. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.