II OSK 647/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. NSA Leszek Leszczyński Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2009 r., sygn. akt II SAB/Kr 84/08 w sprawie ze skargi J. W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 19 stycznia 2009 r. II SAB/Kr 84/08 oddalił skargę J. W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Okoliczności faktyczne sprawy, a w szczególności fakt wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie oraz organ odwoławczy, decyzji wskazanych w odpowiedzi na skargę, są bezsporne, bowiem skarżąca nie kwestionuje, że decyzje takie były wydawane, lecz podważa "tworzenie przez organ hybryd prawnych w postaci nowych postępowań" (k. 4). Zatem niespornym jest, że PINB w Krakowie wielokrotnie wydawał rozstrzygnięcia merytoryczne w postaci decyzji w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej z [...] lipca 1999 r. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem kontroli ze strony sądu administracyjnego jest to, czy organy administracji nie naruszają prawa poprzez niepodejmowanie czynności, do których prawo ich zobowiązuje. Natomiast skarga na bezczynność nie uruchamia kontroli treści aktów administracyjnych wydawanych w ramach danego postępowania administracyjnego. Dlatego też bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostają zarzuty podnoszone przez skarżącą co do treści zapadłych w sprawie decyzji, ponieważ przedmiotem kontroli nie jest ich prawidłowość, lecz ocena, czy decyzje takie w ogóle zapadły, czy też organ pozostaje w bezczynności. Z treści art. 149 p.p.s.a. wynika, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi. W przedmiotowej sprawie zaś PINB w Krakowie wydał rozstrzygnięcia w obydwu postępowaniach dotyczących nieprawidłowego stanu przewodów wentylacyjnych w budynku przy ul. [...] w Krakowie. Mianowicie w postępowaniu toczącym się na skutek wniosku skarżącej była to decyzja z [...] czerwca 2008 r. znak: [...]. Jak wynika z akt sprawy w dniu wniesienia skargi decyzja ta oczekiwała na kontrolę ze strony organu odwoławczego, co było spowodowane wniesieniem odwołania przez skarżącą. W dniu [...] listopada 2008 r. Sąd zwrócił się do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie o przesłanie akt sprawy (k. 21-24). Organ przekazał te akta Sądowi [...] listopada 2008 r. (k. 26), zaś [...] listopada 2008 r. (k. 56) zapadła decyzja organu odwoławczego uchylająca rozstrzygnięcie organu l instancji. Zatem akta tej sprawy nie trafiły do organu I instancji, lecz bezpośrednio z organu odwoławczego do Sądu w związku z toczącym się postępowaniem zainicjowanym przez skarżącą. Natomiast w postępowaniu toczącym się z urzędu pod znakiem [...] (jest to sprawa tożsama z tą o znaku [...], którą w skardze wskazuje skarżąca) w dniu wniesienia skargi PINB również nie pozostawał w bezczynności, gdyż wydał w sprawie decyzję z [...] października 2006 r. i sprawa znajdowała się na etapie postępowania odwoławczego. Wprawdzie po wniesieniu skargi organ odwoławczy decyzją z [...] listopada 2008 r. uchylił decyzję PINB w Krakowie z [...] października 2006 r., jednak organ odwoławczy nakazał ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia aktualnego stanu technicznego przewodów wentylacyjnych w budynku przy ul. [...] w Krakowie, więc na obecnym etapie postępowania organ I instancji w ocenie Sądu nie pozostaje w bezczynności. Wyrok ten został zaskarżony w całości przez J. W., poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, w której zarzucono Sądowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 62 pkt l ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), który stanowi, że przewodniczący wydziału zarządza skompletowanie akt niezbędnych do rozpoznania sprawy, jakie niekompletne zostały przekazane przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego; 2. art. 54 § 2 p.p.s.a. poprzez nieprzekazanie sądowi przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego kompletnych akt sprawy w ciągu 30 dni od jej wniesienia; 3. art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z wydaniem wyroku po zamknięciu rozprawy na podstawie niekompletnych akt sprawy; 4. art. 133 § 1 w zw. art. 151 p.p.s.a. w związku z pominięciem przy kształtowaniu rozstrzygnięcia w sprawie, dokumentów załączonych do pism procesowych strony z [...] listopada 2008 r., [...] stycznia 2009 r., [...] stycznia 2009 r., które to naruszenia mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie; 5. art. 133 § 1 w zw. z art. 45 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie rozbieżności pomiędzy dokumentami znajdującymi się w aktach administracyjnych sprawy, a dokumentami przedstawianymi przez skarżącą; 6. art. 141 § 4 poprzez nieodniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze oraz do sprzeczności pomiędzy twierdzeniem PINB, a twierdzeniem strony dotyczących zakresu nietożsamych postępowań oznaczonych końcowymi numerami [...] i [...]. W związku z powyższym, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; a nadto zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przepis art. 62 pkt. 1 p.p.s.a. stanowi, że przewodniczący wydziału lub wyznaczony sędzia zarządza skompletowanie akt niezbędnych do rozpoznania sprawy, a w razie potrzeby także innych dowodów. Stosownie do art. 54 § 2 kompletne akta sprawy zobowiązany jest przekazać organ, do którego skarga i została skierowana, który jeśli nie posiada ich w danym momencie jest zobowiązany do wykonania uwierzytelnionych kopii i przekazania ich ze skargą i odpowiedzią na skargę do Sądu. WSA zwrócił się do WINB [...] października 2008 r. o akta postępowania [...]. Dowód: karty akt sądowych: 19;20;23. Kompletne akta zawierały także ekspertyzę wykonaną przez [...] w Krakowie [...] października 2007 r. na zlecenie WINB - w związku z uchylaniem się PINB od 1999 r. od prowadzenia postępowania [...] - stosownie do zakresu wniosku złożonego [...] lipca 1999 r. dotyczącego uchybienia organu nadzoru w wydaniu pozwolenia na użytkowanie budynku nr [...] przy ulicy [...] w Krakowie, potwierdzającą także nieodpowiedni stan techniczny (wysokość) tych ciągów wentylacji grawitacyjnej, w jakie aktualnie zaopatrzony jest budynek. W dniu [...] listopada 2008 r. WINB przekazał do WSA akta niekompletne, jakie nie zawierały w/w ekspertyzy potwierdzającej uchybienie organu nadzoru w wydaniu pozwolenia na użytkowanie budynku, w jakim nie wybudowano właściwej - wymaganej projektem stanowiącym element decyzji pozwolenie na budowę - ilości ciągów wentylacji grawitacyjnej (dowód - karta 26 akt sądowych sprawy II SAB/Kr 84/08). WSA nie wezwał ponownie WINB o dosłanie ekspertyzy - brakującego dokumentu, jaki stanowił cześć kompletnych akt postępowania [...] (dowód: karta 61 akt sądowych w sprawie II SA/Kr 259/08 potwierdzająca zwrot kompletnych administracyjnych akt postępowania [...] zawierających ekspertyzę wykonaną przez [...] wraz z odpisem prawomocnego wyroku z 29 maja 2008 r. do WINB dnia [...] września 2009 r. WSA nie wezwał także PINB - organu, którego obowiązkiem wynikającym z art. 54 § 2 p.p.s.a. jest przekazanie kompletnych akt wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę Sądowi o dosłanie brakującej części akt postępowania [...]. Niekompletne akta uniemożliwiły prawidłowe określenie stanu faktycznego sprawy. Stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Zatem Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, to jest materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także dowody uzupełniające z dokumentów (art. 106 § 3 p.p.s.a. ), jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości a jednocześnie nie powoduje nadmiernego przedłużenia w sprawie. Tym samym orzekanie Sądu administracyjnego na podstawie akt sprawy nie oznacza podejmowania rozstrzygnięcia wyłącznie o przesłaną przez organ odpowiedź na skargę, lecz wszystkie materiały dowodowe zgromadzone w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Jeżeli nie przekazano Sądowi kompletnych akt, to obowiązkiem Sądu jest ich skompletowanie na zasadzie art. 62 pkt. 1 oraz przede wszystkim art. 133 § 1 p.p.s.a. Tego jednak nie uczyniono w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd - wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Przy tym aktami w rozumieniu tego przepisu są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne (wyr. NSA z 9 września 2005 r. FSK 1925/04 Lex 17308). Wszelkie pisma strony (art. 45 p.p.s.a.), jak i dołączone do nich załączniki, wchodzą w skład akt sądowych. Skład orzekający w sprawie II SAB/Kr 84/08, nie posiadając kompletnych akt oraz nie uwzględniając dokumentów załączonych do pism strony z [...] listopada 2008 r., [...] grudnia 2008 r., [...] stycznia 2009 r. nie wyjaśnił rozbieżności pomiędzy twierdzeniem strony, a twierdzeniem PINB - że postępowania [...] i [...] nie są tożsame, bowiem ich zakresy są różne: - postępowanie [...] dotyczy uchybienia organu nadzoru przy wydawaniu pozwolenia na użytkowanie obiektu - budynku nr [...] przy ulicy [...] w Krakowie - w jakim nie wybudowano właściwej ilości ciągów wentylacyjnych przewidzianych projektem stanowiącym element decyzji pozwolenie na budowę, - postępowanie [...] dotyczy nieodpowiedniego stanu technicznego tych ciągów wentylacji grawitacyjnej, w jakie aktualnie zaopatrzony jest budynek, jakich za mała wysokość jest przyczyną nieskutecznej wentylacji, - PINB nie prowadzi od 10 lat postępowania w zakresie zgłaszanym we wniosku z [...] lipca 1999 r. dotyczącym uchybienia organu nadzoru przy wydawaniu pozwolenia na użytkowanie, jakie to uchybienie wymaga wydania nakazu doprowadzenia do poprawnego stanu technicznego budynku zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego wyrażonym w wyroku [...], - PINB pozoruje działanie w wydając kolejne decyzje w postępowaniach dotyczących merytorycznie wyłącznie nieodpowiedniego stanu technicznego ciągów wentylacji grawitacyjnej, w jakie zaopatrzony jest budynek, jakie wszystkie są uchylane przez WINB lub kolejne Składy Orzekające WSA – co ilustruje skorygowany protokół z rozprawy z 19 stycznia 2009 r., - PINB nie zajął stanowiska w formie decyzji lub jakiegokolwiek innego aktu w związku z uchyleniem przez MWINB decyzji PINB [...] z [...] października 1999 r. aktem WINB oznaczonym [...] z [...] lutego 2001 r., więc do dnia dzisiejszego postępowanie [...] jest nie zakończone, a organ nadal pozostaje w bezczynności, Procedura administracyjna nie przewiduje zakończenia postępowania poprzez dowolną zmianę numeru tego postępowania przez urzędnika PINB, i prowadzenie w zamian innego postępowania o ograniczonym, innym niż zgłaszanym we wniosku z [...] lipca 1999 r. zakresie. Jeżeli między dokumentami przekazanymi przez skarżącego, a dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy zachodzą rozbieżności, to obowiązkiem Sądu jest te rozbieżności wyjaśnić. WSA w Krakowie w rozpoznawanej sprawie tego nie uczynił, czym naruszył postanowienia ustawy w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie są trafne. Wszystkie z podniesionych przez skarżącą zarzutów należało uznać za bezzasadne, ponieważ niezbędne do rozpoznania sprawy akta zostały należycie skompletowane, a więc zaskarżony wyrok został podjęty zgodnie z postanowieniami zawartymi w art. 131 § 1 p.p.s.a. Brak w przekazanych aktach postępowania administracyjnego powołanej w skardze kasacyjnej ekspertyzy był bez znaczenia dla rozpoznania sprawy ze skargi na bezczynność organu, albowiem w tego typu postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie bada legalności zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, a jedynie sam fakt wydania aktu administracyjnego w przewidzianym przez prawo terminie. Z tych samych powodów Sąd I instancji nie musiał się odnosić do pism strony skarżącej z [...] listopada 2008 r., [...] grudnia 2008 r., [...] stycznia 2009 r., albowiem dotyczyły one meritum sprawy, a nie pozostawania przez organ w bezczynności. Jak trafnie ustalił Sąd I instancji, w postępowaniu toczącym się na skutek wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 1999 r. została wydana decyzja z [...] czerwca 2008 r. znak: [...]. Decyzja ta w dniu wniesienia skargi oczekiwała na kontrolę ze strony organu odwoławczego, co było spowodowane wniesieniem odwołania przez skarżącą. Należy w tym miejscu podkreślić, że postępowania administracyjne nr [...] i [...] mają ten sam przedmiot postępowania, którym jest nieprawidłowy stan techniczny przewodów wentylacyjnych w lokalu użytkowym w budynku nr [...] w budynku przy ul. [...] w Krakowie, w którym J.W. prowadzi sklep spożywczy. W konsekwencji, również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za nieuzasadniony. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.