II SAB/Wa 157/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Adam Lipiński, Sędziowie WSA - Eugeniusz Wasilewski, - Janusz Walawski (spr.), Protokolant - Beata Gibzińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi Prezesa N. B. P. w W. na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: - odrzucić skargę - Prezes N. B. P., powołując się na art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), w dniu 29 lipca 2008 r. wystąpił do Ministra Finansów "o udzielenie informacji publicznej o zasadach funkcjonowania Ministra Finansów i Ministerstwa Finansów poprzez: 1) wyjaśnienie podstaw i przedstawienie zastosowanych kryteriów oceny, które pozwoliły na zajęcie przez Ministra Finansów w jego wystąpieniu podczas 20. posiedzenia Sejmu w dniu 24 lipca 2008 r. stanowiska, że przed "(...) nastaniem nowego rządu (...)" wyższe stopy procentowe były "(...) pod wpływem rządu (...) z uwagi na istnienie "osobistych stosunków" rządu "z prezesem", co należy uznać za stanowisko w sprawach publicznych na temat respektowania gwarancji niezależności banku centralnego, w szczególności zaś niezależności Rady Polityki Pieniężnej, do której, zgodnie z art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (Dz. U. z 2005 r. Nr 1, poz. 2 z późn. zm.), należy ustalenie wysokości stóp procentowych NBP, 2) przekazanie kopii dokumentów, w szczególności przygotowanych w Ministerstwie Finansów analiz istniejącego przed "nastaniem nowego rządu" stanu prawnego i faktycznego w zakresie dotyczącym niezależności Narodowego Banku Polskiego i Rady Polityki Pieniężnej, które stanowiły podstawę do zajęcia stanowiska o pozostawaniu wyższych stóp procentowych "pod wpływem rządu" z uwagi na istnienie "osobistych stosunków z prezesem". Wnioskodawca zażądał udostępnienia powyższych informacji w formie pisemnej i w postaci kopii dokumentów. Minister Finansów, w odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 7 sierpnia 2008 r. wyjaśnił, co następuje: Zasady funkcjonowania Ministra Finansów i Ministerstwa zostały określone w ogłoszonych, zgodnie z ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 z późn. zm.) aktach normatywnych. Art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Dostęp do treści aktów prawnych (z wyjątkiem aktów nieogłoszonych i ich projektów) regulowany jest powyżej określoną ustawą. Oznacza to - zdaniem Ministra Finansów, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, na którą powołuje się Prezes N. B. P. nie ma zastosowania w przypadku jego wniosku z dnia 29 lipca 2008 r., bowiem informacji publicznej nie stanowi żądanie wyjaśnienia treści aktów prawnych, ani polemika, dotycząca treści wypowiedzi publicznej. W dniu 8 sierpnia 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga Prezesa N. B. P. na bezczynność Ministra Finansów w sprawie nieudzielenia informacji publicznej w zakresie wskazanym w jego piśmie z dnia 29 lipca 2008 r. Skarżący wniósł o zobowiązanie Ministra Finansów do udostępnienia informacji publicznej w żądanym zakresie w terminie 14 dni. W uzasadnieniu skargi, Prezes N. B. P. stwierdził m.in., że żądane informacje i dokumenty stanowią informację publiczną, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jego zdaniem, występując o udzielenie informacji realizuje on prawo do informacji publicznej, które zostało sformułowane w art. 2 ust. 1 i art. 3 pkt 1 i 2 powołanej ustawy. Zdaniem skarżącego, odpowiedź udzielona przez Ministra Finansów w piśmie z dnia 7 sierpnia 2008 r. nie stanowi odpowiedzi na jego wniosek, gdyż organ nie wyjaśnił podstaw i nie przedstawił kryteriów oceny, które poprzedziły sformułowanie stanowiska w sprawach publicznych na temat niezależności banku centralnego oraz nie przekazał kopii żądanych dokumentów. Skarżący podniósł, że skoro Minister Finansów nie podjął, w terminie wskazanym w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stosownych czynności, to skarga na bezczynność jest uzasadniona. W odpowiedzi na skargę, Minister Finansów wniósł : 1) o odrzucenie skargi, jako niedopuszczalnej, gdyż skarżący, pomimo istnienia takiego obowiązku, nie wystąpił do Ministra Finansów z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa lub 2) o oddalenie skargi w przypadku nieuwzględnienia wniosku z pkt 1, gdyż brak jest podstaw prawnych, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi z przyczyn merytorycznych, co zostało uzasadnione w piśmie z dnia 7 sierpnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), nakłada na sąd administracyjny obowiązek zbadania z urzędu dopuszczalność skargi, tzn. czy nie zachodzi jedna z przesłanek określonych w tym przepisie. Powołany przepis stanowi, że Sąd odrzuca skargę: 1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; 2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia; 3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi; 4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona; 5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; 6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 61 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4). Natomiast art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) stanowi, że każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej (...). W dotychczasowym orzecznictwie, sądy administracyjne stosowały wykładnię rozszerzającą przytoczonego wyżej przepisu, uznając, że skoro prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, oznacza to poszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych, w stosunku do art. 61 Konstytucji RP. Użyty w art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zwrot ,,każdemu" oznacza zarówno osoby fizyczne, osoby prawne, jak i jednostki organizacyjne, niemające osobowości prawnej. Zgodnie z art. 227 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, centralnym bankiem państwa jest Narodowy Bank Polski. Przysługuje mu wyłączne prawo emisji pieniądza oraz ustalania i realizowania polityki pieniężnej (...). Organami Narodowego Banku Polskiego są: Prezes Narodowego Banku Polskiego (...). Art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (t.j. Dz. U. z 2005 Nr 1, poz. 2 z późn. zm.) stanowi, że NBP posiada osobowość prawną (...). Natomiast, zgodnie z art. 11 ust. 2 powołanej ustawy, Prezes NBP przewodniczy Radzie Polityki Pieniężnej, Zarządowi NBP oraz reprezentuje NBP na zewnątrz. W świetle art. 61 Konstytucji RP, prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem zarówno obywatela, jak i organizacji zrzeszających, które realizowane jest na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Wyjątki powinny być interpretowane ściśle. Zarówno z powołanego przepisu Konstytucji RP, jak i przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, wynika zasada udziału obywateli w życiu publicznym, a w szczególności sprawowania nad nim kontroli. Zdaniem Sądu, sam fakt posiadania osobowości prawnej nie przesądza, że podmiot, który ją posiada, może zostać zaliczony do grupy podmiotów uprawnionych do żądania udostępnienia informacji publicznej od władzy publicznej oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Narodowy Bank Polski, jako osoba prawna, reprezentowana na zewnątrz przez Prezesa NBP, nie jest "każdym" w rozumieniu art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że Minister Finansów jest organem, mieszczącym się w pojęciu władzy publicznej, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu, w pojęciu tym mieści się również NBP. Oznacza to, że są to podmioty obowiązane do udostępniania informacji publicznej, ale nie w relacjach wzajemnych. Przekazywanie pomiędzy nimi posiadanych informacji publicznych następuje na podstawie odrębnych przepisów, a w szczególności tych, które dotyczą realizacji przypisanych im zadań, określonych w ustawach i aktach wykonawczych. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Reasumując stwierdzić należy, że żądanie przez NBP reprezentowanego przez Prezesa NBP, od Ministra Finansów udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest nieuprawnione, gdyż ustawa ta nie ma w sprawie zastosowania. Sąd zbadał także zdolność sądową Prezesa NBP, o której mowa w art. 25 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie Prezes NBP nie mógł występować jako organ wewnętrzny NBP, a jedynie jako podmiot reprezentujący osobę prawną, którą jest NBP. Prezes NBP jako organ wewnętrzny NBP nie posiada bowiem zdolności sądowej. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.