II GSK 1018/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 20 stycznia 2009 r. sygn. akt I SA/Kr 1580/08 w sprawie ze skargi A. U. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I SA/Kr 1580/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę A. U. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2008r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 27 marca 2008r. Skarżący A. U. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. Inspektorat w O. o umorzenie należności z tytułu zaległych składek za okres od września 2001 r. do lutego 2004 r. Wniosek uzasadniał brakiem informacji o obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia, trudną sytuacją finansową, związaną z prowadzeniem działalności gospodarczej oraz złym stanem zdrowia. Po przeprowadzeniu postępowania Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. Inspektorat w O. decyzją z dnia [...] maja 2008r. nr [...] odmówił umorzenia nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy wraz z odsetkami. Wnosząc o ponowne rozpoznanie sprawy skarżący twierdził, że choruje, nie ma zatrudnienia, nie prowadzi działalności gospodarczej, jego żona się leczy, jest bezrobotna, utrzymuje ich córka i rodzina, posiadają jedynie samochód, ale wraz z żoną jeżdżą nim do lekarza i na rehabilitację, nie korzystają z pomocy społecznej Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał swą decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, iż zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Na podstawie art. 28 ust. 3a tej ustawy dopuszczono w uzasadnionych przypadkach umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikiem, składek na te ubezpieczenia, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania należności zawiera rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Do przesłanek uzasadniających umorzenie należności określonych w § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia należą sytuacje: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Organ wskazał, że w stosunku do zaległości Skarżącego nie prowadzono postępowania egzekucyjnego. Naczelnik Urzędu Skarbowego nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. W związku z tym istnieje możliwość dochodzenia roszczeń z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, a co za tym idzie nie zostały spełnione przesłanki do umorzenia zadłużenia określone w art. 28 ust. 2 powołanej wyżej ustawy. Po analizie przedłożonych przez Skarżącego dokumentów i dokonaniu ustaleń organ stwierdził, iż nie ma podstaw do zastosowania rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Skarżący nie poniósł strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej, nie zostało również udokumentowane, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby Skarżącego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, a przewlekła choroba lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny uniemożliwiła uzyskiwanie dochodu pozwalającego na opłacenie należności. W skardze wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Skarżący domagając się jej uchylenia zarzucił naruszenie art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że w sprawie nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec Skarżącego. Organ orzekający, zdaniem Sądu, prawidłowo ustalił, że Skarżący nie wykazał, iż obecny stan zdrowia uniemożliwia mu podjęcie pracy zarobkowej. Stwierdzono także, iż w stosunku do zadłużenia nie prowadzono postępowania egzekucyjnego. Skarżący nie korzysta z pomocy opieki społecznej. Nie było zatem pozbawione podstaw twierdzenie organu, iż w takim stanie rzeczy nie sposób przyjąć, że istnieje stan całkowitej nieściągalności, zwłaszcza, gdy jeszcze organ nie prowadził postępowania egzekucyjnego. Sam Skarżący nie próbował przy tym w ogóle wykazywać, iż spełniona została przesłanka całkowitej nieściągalności. W ocenie Sądu zostało prawidłowo ustalone na dzień wydania zaskarżonej decyzji, iż w stosunku do Skarżącego nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, a w konsekwencji brak było prawnej możliwości - jak wyżej wyjaśniono - umorzenia należności w oparciu o to kryterium. Zdaniem Sądu I Instancji uznaniowy charakter decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne wraz z odsetkami za zwłokę oznacza, że z woli ustawodawcy nawet stwierdzenie istnienia przesłanek, których wystąpienie jest warunkiem wstępnym ewentualnego umorzenia, organ ma możliwość dokonania swobodnego wyboru w ocenie tego, czy zachodzi przypadek uzasadniający zastosowanie ulgi. Oceniając sprawę pod tym kątem Sąd doszedł do wniosku, że organ odwoławczy, powołując się na zebrany w sprawie materiał dowodowy, stwierdził, iż Skarżący nie wykazał zaistnienia okoliczności, o których mowa w przepisach rozporządzenia. Organ uznał wprawdzie, że Skarżący znajduje się w trudnej sytuacji, nie uzyskuje własnych dochodów, jednak ze zgromadzonych dokumentów nie wynika jednoznacznie, że zachodzą przesłanki do umorzenia zaległości. Skarżący jest właścicielem rachunku bankowego i ruchomości, w związku z czym istnieje możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Powyższy wyrok A. U. zaskarżył w całości skargą kasacyjną, w której wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu, według norm. Powołując art. 174 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s oraz § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Socjalnej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. 2003 r. Nr 141 poz. 1365) poprzez niewłaściwe zastosowanie powołanych wyżej przepisów, przejawiające się w całkowicie bezpodstawnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., że: a) w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do uznania, że opłacenie zaległych składek pozbawiłoby skarżącego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, b) w zaistniałym stanie faktycznym nie mamy do czynienia z przewlekłą chorobą skarżącego, która sprawia, że jest on osobą niezdolną do pracy, a wobec konieczności sprawowania nad nim stałej opieki, uniemożliwia także podjęcie zatrudnienia przez żonę skarżącego, które to naruszenie przepisów bezspornie ma istotny wpływ na wynik sprawy, 2) rażące naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., że Zakład Ubezpieczeń Społecznych w C. Inspektorat w O., wydając zaskarżoną decyzję, utrzymaną następnie w mocy i zaskarżonym wyrokiem, wyjaśnił wszelkie okoliczności sprawy, w szczególności przeprowadził wnikliwą i rzetelną analizę przesłanek warunkujących umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne w aspekcie słusznego interesu płatnika składek, przez co nie naruszył zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej, do czego zobowiązany był zasadą zupełności postępowania, które to naruszenie przepisów procedury administracyjnej miało istotny wpływ na wynik postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że analizując materiał dowodowy nie sposób przyznać, że skarżący nie wykazał, że zachodzą przesłanki umorzenia zaległych należności. Podniesiono, że w aktach znajdują się zaświadczenia lekarskie, na podstawie których można ustalić stan zdrowia skarżącego, szczególnie, że ZUS posiada w swych strukturach organizacyjnych wyspecjalizowane komórki orzekające na potrzeby rentowe i zasiłków z ubezpieczenia społecznego i skoro pracownik prowadzący postępowanie nie posiadał w tym względzie odpowiedniej wiedzy winien skonsultować to z odpowiednią komórką ZUS. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną całkowite przerzucenie ciężaru dowodu na stronę jest sprzeczne z zasadą dochodzenia do prawdy obiektywnej i zasadą pogłębiania obywateli do organów Państwa. Podniesiono, że mimo obszernego materiału dowodowego nie podjęto próby jego oceny, choć WSA wskazał, że kontrola decyzji wydanych na podstawie uznania administracyjnego sprowadza się do badania czy w procesie dochodzenia do rozstrzygnięcia organy uwzględniły całokształt okoliczności faktycznych i nie naruszyły zasady swobodnej oceny dowodów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) oznacza, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji (poza przypadkami nieważności postępowania) kontrolowany może być tylko i wyłącznie pod kątem ustalenia czy jest on wadliwy w zakresie objętym zarzutami wyartykułowanymi w skardze kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze skład orzekający uznał, że podstawy, na których skargę kasacyjną oparto, nie usprawiedliwiają wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu prawem przewidzianych podstawach, tj. zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego - przez niewłaściwe zastosowanie (pkt 1 art. 174), jak i na zarzucie naruszenia przepisów postępowania (pkt 2 tego art.). Takie sprecyzowanie podstaw skargi kasacyjnej wskazuje na konieczność rozpoznania w pierwszej kolejności zarzutu uchybień procesowych. Tylko bowiem poprawnie ocenione przez Sąd I instancji postępowanie administracyjne jak i prawidłowe proceduralnie postępowanie sądowoadministracyjne pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu skontrolować prawidłowość zastosowania prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - wbrew wywodom skargi kasacyjnej - Sąd I instancji nie uchybił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Ustanowiona art. 7 k.p.a. i doprecyzowana w art. 77 § 1 ww. ustawy zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym celu obliguje organy do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego - pod kątem okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, wynikających z norm prawa materialnego. Przyjąć jednak należy, że w postępowaniu toczącym się wskutek wniosku o umorzenie należności z tytułu składek to przede wszystkim na stronie zgłaszającej powyższy wniosek spoczywa ciężar wykazania, że zachodzą przesłanki uzasadniające zgłoszone żądanie - na podstawie art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. oraz art. 28 ust. 3 a w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityk Socjalnej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Wynika to przede wszystkim z faktu, że umarzanie należności z tytułu składek jest wyjątkiem od zasady obowiązku ich opłacania. Ponadto to stronie znane są okoliczności, które uniemożliwiają jej uregulowanie zaległości. W rozpoznawanej sprawie - jak wynika to z akt administracyjnych - ZUS dopuścił wszystkie dowody przedłożone przez wnioskodawcę na okoliczność jego sytuacji finansowej i zdrowotnej. Dowody te stanowiły podstawę poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. W skardze kasacyjnej nie wskazano zaś, które z dowodów nie zostały rozpatrzone, ani też w jakim zakresie materiał dowodowy jest niekompletny. Ograniczono się do twierdzeń, że skoro pracownik prowadzący postępowanie nie posiada odpowiedniej wiedzy winien w kwestii zaświadczeń lekarskich przedłożonych przez skarżącego skonsultować się z wyspecjalizowanymi komórkami ZUS-u, orzekającymi na potrzeby rentowe i zasiłków z ubezpieczenia społecznego. Wbrew wywodom strony powyższe nie usprawiedliwia jednak zarzutu naruszenia wymogu kompleksowego zgromadzenia i rozpatrzenia dowodów. Nie można się też zgodzić ze skarżącym kasacyjnie, że stwierdzenie w wyniku oceny materiału dowodowego, iż dana okoliczność nie została udowodniona obliguje organ do wezwania strony do złożenia innych dowodów na poparcie swych twierdzeń. Dokonana przez organ i zaakceptowana przez wojewódzki sąd administracyjny ocena, że dana okoliczność nie została udowodniona nie może być skutecznie podważana zarzutem nienależytego rozpatrzenia materiału dowodowego. Fakt, że strona nie godzi się z wnioskami wyciągniętymi z oceny dowodów nie znaczy, iż dowody te nie zostały wyczerpująco rozpatrzone. Przy kontroli ustaleń stanu faktycznego sprawy odróżnić należy prawidłowość wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego od prawidłowości jego oceny - w granicach prawem przewidzianej swobody (art. 80 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny - będąc związany granicami skargi kasacyjnej - nie może zaś skontrolować prawidłowości oceny dowodów sprawy, jeżeli w tym zakresie Sądowi I instancji nie postawiono stosownego zarzutu. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 8 i 11 k.p.a. należy zauważyć, że nie zostały one w skardze kasacyjnej uzasadnione. Podważanie przez stronę motywów rozstrzygnięcia nie oznacza zaś samo przez się, że organ uchybił zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.) czy też zasadzie przekonywania (art. 11 k.p.a.). W konsekwencji powyższego wobec niepodważenia oceny materiału dowodowego, w oparciu o którą dokonano ustaleń - stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji jest w sprawie wiążący. Wynika z niego, że składki - umorzenia których skarżący się domagał - nie są całkowicie nieściągalne, w rozumieniu art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. Nadto, mimo iż skarżący jest w trudnej sytuacji to jednak jego stan majątkowy i sytuacja rodzinna są tego rodzaju, że opłacenie zaległych składek nie pozbawi zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§ 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej). Stan zdrowia skarżącego i jego żony nie wskazuje na przewlekłą chorobę, pozbawiającą go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (§ 3 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia). W tym stanie rzeczy zarzut niewłaściwego zastosowania art. 28 ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej jest nietrafny. Stan faktyczny sprawy nie odpowiada bowiem hipotetycznemu stanowi faktycznemu - pozwalającemu na umorzenie należności z tytułu składek - wyrażonemu w ww. normach prawnych. Zgodnie z przywołanym wyżej art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być - pomimo braku ich całkowitej nieściągalności - umarzane w uzasadnionych przypadkach, które określają przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, wydanego na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s. Brzmienie przytoczonego przepisu wskazuje, że wniosek o umorzenie nie może zostać uwzględniony, jeśli nie zostaną spełnione prawem przewidziane przesłanki. W takiej sytuacji organ zobowiązany jest odmówić umorzenia i nie dysponuje możliwością odmiennego rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania administracyjnego. Z poczynionych dotychczas rozważań wynika, że podstawy skargi kasacyjnej nie znajdują usprawiedliwienia. Skutkuje to koniecznością jej oddalenia na podstawie art. 184 p.p.s.a. Zdaniem składu orzekającego sytuacja finansowa i zdrowotna skarżącego uzasadnia odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości na podstawie art. 207 § 2 ww. ustawy. Wyjaśnić też trzeba, że zgłoszony w sprawie wniosek o przyznanie wynagrodzenia związanego z udziałem w sprawie pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy zgodnie z art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a. podlega rozpoznaniu przez referendarza sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.