II SA/Lu 673/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przekazaniu w użytkowanie wieczyste nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., Nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. P. kwotę 200 /dwieście/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art.127 § 3, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa w zw. z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1991r., Nr 30, poz.127 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. po rozpoznaniu odwołania J. P. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy i Miasta w O. L. z dnia [...] 1994 w przedmiocie oddania J. P. w użytkowanie wieczyste gruntu położonego w O. L. przy ul. L. i przeniesienia na jego rzecz własności budynków zlokalizowanych na w/w gruncie. J.. P., siostra zmarłego w 2004r. J. P., we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzucała wskazanej decyzji: - rażące naruszenie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przez błędne przyjęcie, że budynki zlokalizowane na działce położonej przy ul. L. w O. L. zostały wybudowane ze środków własnych posiadacza J. P., podczas gdy przedmiotowe budynki zostały wybudowane przez jego rodziców – S. i G. małżonków C. na przełomie lat 40-tych i 50-tych z własnych środków finansowych rodziców, a J. P. w dacie zamieszkania z rodzicami i rodzeństwem w przedmiotowych budynkach liczył ok. 5 lat; - niedopełnienie obowiązku zawiadomienia wszystkich uczestników o toczącym się postępowaniu i doręczenia im odpisów decyzji z dnia [...] 1994r. z pouczeniem o trybie i sposobie jej zaskarżenia. Odmawiając stwierdzenia nieważności Kolegium stwierdziło, że zarzut, iż budynki zostały wybudowane przez rodziców, a nie przez zmarłego J. P. nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego, ponieważ w istocie dotyczy on rozliczenia nakładów poczynionych na nieruchomości, a to jest zagadnienie podlegające rozpoznaniu w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Natomiast drugi zarzut, odnoszący się do niezawiadomienia wszystkich uczestników o toczącym się postępowaniu nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności, lecz podstawę wznowienia postępowania, które może toczyć się wyłącznie na wniosek strony (art. 147 kpa). Skargę do sądu administracyjnego wniosła J. P., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Podnosiła, że J. P. nie był posiadaczem gruntu w dniu 1 sierpnia 1988r., gdyż posiadaczem była jego matka G. do 1996r., a więc nie mogło nastąpić ustanowienie na jego rzecz użytkowania wieczystego i przeniesienia własności znajdujących się na tym gruncie budynków. Organ powinien był dokładnie ustalić tę okoliczność przeprowadzając dowód z zeznań świadków. Skarżąca podnosiła, że składała wniosek o wznowienie postępowania w tej sprawie; poza tym decyzja z 1994r. nie została jej jako stronie doręczona, dlatego nie stała się ostateczna, z tego względu obecnie wniosła odwołanie od niej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonego aktu (decyzji, postanowienia) w zakresie jego zgodności z prawem, oceniając czy w toku postępowania organ nie naruszył przepisów postępowania i czy zastosował właściwe przepisy prawa materialnego. Skarga podlega uwzględnieniu, jednak z innych przyczyn, niż w niej podniesione, które sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić z urzędu zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270), zwanej dalej ppsa. Jedną z podstawowych gwarancji procesowych strony w postępowaniu administracyjnym jest zapewnienie jej czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 kpa). Na organie administracji spoczywa więc w szczególności obowiązek ustalenia kręgu stron postępowania, a następnie zawiadomienia ich o wszczęciu postępowania oraz wezwania do udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego, co wynika z art. 61 § 1 kpa. Niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu skutkuje naruszeniem prawa obligującym do wznowienia postępowania z powodu przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a sąd administracyjny badając skargę ma obowiązek uwzględnić tę okoliczność z urzędu. Zasada ta obowiązuje nie tylko w zwykłym toku postępowania, ale również w postępowaniach nadzwyczajnych m.in. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Kontrolując zaskarżoną decyzję w zakresie jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. nie ustaliło należycie stron postępowania, a w konsekwencji nie jest wykluczone, że postępowanie przed tym organem toczyło się bez ich udziału. Bezspornym jest, że decyzja Zarządu Gminy i Miasta w O. L. z dnia [...] 1994 r., której stwierdzenia nieważności domaga się obecnie skarżąca J. P., dotyczyła bezpośrednio i wyłącznie J. P. – jej brata, który w 2004r. zmarł. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji to przede wszystkim on posiadałby przymiot strony, w rozumieniu art. 28 kpa. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny wynika natomiast z przepisów prawa materialnego, których zastosowanie wobec konkretnego podmiotu prawa (konkretnej osoby) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu. (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1998r., IV SA 2164/97, LEX nr 43262) Niewątpliwie stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, kreującej prawa lub/i obowiązki osoby, której ta decyzja dotyczy, powoduje zmianę sytuacji prawnej tej osoby, co uzasadnia jej interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Konsekwencją tego jest, że interes prawny w tym postępowaniu mają również spadkobiercy takiej osoby, które z mocy ustawy wchodzą w ogół praw i obowiązków spadkodawcy, a więc z tego tytułu to one powinny mieć zapewnioną możliwość udziału w takim postępowaniu. W świetle powyższego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. rozpoznając wniosek J. P. o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Gminy i Miasta w O. L. z dnia [...] 1994 r. powinno było ustalić krąg spadkobierców J. P., by umożliwić im udział w postępowaniu. Tymczasem z akt sprawy nie wynika nawet czy skarżąca J. P., która złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji, jest jego spadkobierczynią – nie przedłożyła bowiem postanowienia właściwego sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, a organ wbrew jej wnioskowi z dnia 12 grudnia 2007r. (k/27) nie przeprowadził dowodu z akt sprawy Sądu Rejonowego w L. [...]; wiadomo jedynie, że skarżąca jest jedną z dwóch jego sióstr (oprócz zmarłej w dniu 15 kwietnia 2006r. H. C.). W konsekwencji nie można wykluczyć, że dotychczasowe postępowanie toczyło się bez udziału wszystkich zainteresowanych stron, a więc - jako okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania - musi być ustalona przez organ. Badając ponownie sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. niezależnie od obowiązku ustalenia kręgu spadkobierców /następców prawnych/ J. P., powinno również rozważyć czy skarżąca J. P. posiada interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] 1994r. Jeśli w wyniku ustaleń organ stwierdzi, że nie jest ona spadkobierczynią J. P., to należy ustalić czy jej interes prawny znajduje inne źródło. W wyroku z dnia 1 grudnia 1999r., IV SA 2520/98 NSA zasadnie przyjął, że stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to konsekwencją rozpoznawania przez organ nadzoru nowej sprawy w stosunku do załatwionej kwestionowanej decyzją, dlatego też otwiera się następnie dla wszystkich stron tego postępowania droga weryfikacji takiej decyzji. Niewątpliwie osobami uprawnionymi do wszczęcia postępowania o stwierdzenia nieważności byliby nie tylko spadkobiercy zmarłej strony postępowania zwykłego (w niniejszej sprawie – spadkobiercy J. P.), ale również uczestnicy tamtego postępowania lub ich następcy prawni, w tym spadkobiercy. Z akt sprawy wynika jednak, że w postępowaniu w którym wydano decyzję z dnia [...] 1994r. nie brały udziału żadne inne osoby poza J. P., w tej sytuacji wykluczony byłby interes prawny skarżącej wynikający zarówno z udziału w tym postępowaniu, jak i z dziedziczenia po jakimkolwiek uczestniku tego postępowania. Skarżąca nie wskazała również żadnego innego przepisu prawnego, z którego wynikałoby, że jej sfera prawna jest zagrożona bądź naruszona decyzją, której stwierdzenia nieważności się domaga. Reasumując, przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. powinno w pierwszej kolejności prawidłowo ustalić krąg spadkobierców zmarłego J. P., a następnie umożliwić im udział w postępowaniu, zgodnie z art. 61 § 1 kpa; dodatkowo organ powinien rozważyć czy skarżąca posiada interes prawny w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] 1994r. Dopiero prawidłowe w tym zakresie ustalenia organów administracyjnych umożliwią wydanie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdzając, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja z dnia [...] wydane w niniejszej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. zostały wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów uchylił je na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 ppsa. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 cyt. ustawy.