II SA/Łd 615/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi J. P.-D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. LS W dniu 12 czerwca 2006 r. J. P. zwróciła się do Prezydenta Miasta Ł. z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, położonej w Ł. przy ul. A. 22A. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowanie wieczystego w prawo własności zabudowanej nieruchomości gruntowej, położonej w Ł., przy ul A. 22A, oznaczonej jako działka nr [...], w obrębie [...], o pow. 449 m2, posiadającej urządzoną księgę wieczystą [...], stanowiącej własność Gminy Miasta Ł., będącej w użytkowaniu wieczystym J. P. – D., do czasu rozpatrzenia przez Trybunał Konstytucyjny skargi dotyczącej konstytucyjności przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. (Dz.U. Nr 191, poz. 1371) o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, organ wskazał, iż z dniem 1 stycznia 2008 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw. Ustawa ta została jednak zaskarżona przez Gminę J. do Trybunału Konstytucyjnego, jako niezgodna z Konstytucją RP w zakresie regulującym stosowanie bonifikat od opłaty z tytułu przekształcenia. W tych okolicznościach, do czasu kiedy Trybunał nie wyda wyroku, załatwienie sprawy w formie decyzji, w której winna być wskazana między innymi oplata z tytułu przekształcenia nie może nastąpić. Powyższe uzasadniało więc zawieszenie przedmiotowego postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W zażaleniu na powyższe postanowienie J. P.-D. zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 2 i 7 Konstytucji RP. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem stron, wniesienie skargi konstytucyjnej czy też pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, co do zgodności aktu ustawowego z Konstytucją, nie stanowi zagadnienia wstępnego, albowiem w treści tegoż przepisu nie wynika, aby skierowanie pytania konstytucyjnego do Trybunału obligowało organ do zawieszenia postępowania. Ponadto sporna ustawa jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym i organy administracji publicznej są zobowiązane do jej stosowania. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1, art. 97 § 1 pkt 4 i art. 123 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W jego uzasadnieniu organ II instancji powołał się na treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wywodząc iż zawieszenie postępowania w tym trybie uzależnione jest od wystąpienia łącznie czterech przesłanek. Mianowicie, postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte, istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Według Kolegium, słuszne jest stanowisko organu I instancji, że zachodzi związek przyczynowy pomiędzy rozpatrzeniem sprawy administracyjnej a wynikiem postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym i do czasu zakończenia tego postępowania uzasadnione jest zwieszenie postępowania w przedmiocie wniosku strony. Powołując się na treść art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze zm.), SKO podniosło, iż Trybunał Konstytucyjny jest organem władzy sądowniczej, powołanym do badania zgodności z Konstytucją aktów normatywnych i umów międzynarodowych oraz wykonywania innych zadań określonych w Konstytucji. Zatem, rozstrzygnięcie przez Trybunał w zakresie skargi konstytucyjnej wniesionej przez Gminę J. będzie miało znaczenie dla organu I instancji co do dalszego postępowania z wniosku strony, bowiem dotyczy regulacji prawnych związanych ze stosowaniem przepisów ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w zakresie regulującym stosowanie bonifikat od opłaty z tytułu przekształcenia. Powyższe rozstrzygnięcie J. P. – D. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi powtórzyła zarzuty z zażalenia od postanowienia organu I instancji. Dodatkowo wskazała, iż samo wniesienie skargi do Trybunału Konstytucyjnego nie powoduje utraty mocy obowiązującej ustawy z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2008 r. i dotychczas nie została uchylona przez Trybunał, co sprawia, iż organy są zobowiązane do jej stosowania. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję (postanowienie) w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się uchybień, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Zasadniczą kwestią, która wymaga rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest, czy toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie z wniosku Gminy J., a dotyczące konstytucyjności przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. (Dz.U. Nr 191, poz. 1371) o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw, stanowi zagadnienie wstępne dla rozpatrzenia wniosku strony skarżącej o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, położonej w Ł. przy ul. A. 22A. Przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisły dwie sprawy w zakresie konstytucyjności omawianej ustawy oznaczone sygn. akt K 9/08 i K 22/08 Przepis art. 97 § 1 k.p.a. stanowi, że postępowanie podlega z urzędu zawieszeniu, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że mimo braku wyraźnego wskazania w cytowanym przepisie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzić należy, że wykładnia dynamiczna i celowościowa tejże normy, uwzględniająca zmiany systemu wymiaru sprawiedliwości, które nastąpiły po dacie wejścia w życie przepisów cytowanej ustawy (k.p.a.), a więc między innymi powołanie Trybunału Konstytucyjnego, skutkować musi uznaniem, że przepis ten ma zastosowanie również w przypadkach kiedy zagadnieniem wstępnym jest rozpatrywana przez Trybunał zgodność przepisów powszechnie obowiązujących z Konstytucją RP (podobnie G. Łaszczyca, Pojęcie zagadnienia wstępnego w kodeksie postępowania administracyjnego - Państwo i Prawo nr 7, poz. 2002). Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Z tych względów organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. W ocenie Sądu, organy administracji prawidłowo wskazały na istnienie bezpośredniego związku między złożonym przez stronę wnioskiem, a wniesieniem przez Gminę J. skargi konstytucyjnej w zakresie przepisów prawa materialnego, które ewentualnie będą podstawą prawną rozstrzygnięcia wniosku strony. Przepis art. 16 § 1 k.p.a. ustanawia ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Zgodnie z nią decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w wypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Zasada trwałości decyzji administracyjnej służy realizacji takich wartości, jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego, zaufanie do organów państwa, zaufanie do prawa (M. Zdyb, J. Stelmasiak, Zasady ogólne..., s. 116). Szczególne znaczenie tej zasady przejawia się w sferze ochrony praw słusznie nabytych. Z kolei stosownie do treści art. 145a § 1 k.p.a. można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Wznowienie postępowania jest przewidzianą w kodeksie możliwością wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, która to możliwość niewątpliwie mogłaby mieć zastosowanie (przy spełnieniu określonych w cytowanym przepisie przesłanek), gdyby organy w przedmiotowej sprawie rozstrzygnęły wniosek skarżącej, a następnie przepisy stanowiące podstawę tego rozstrzygnięcia zostałyby uchylone mocą wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Właśnie zatem w realizacji zasady trwałości decyzji administracyjnej przejawia się bezpośredni związek między postępowaniem wszczętym z wniosku J. P. – D., a rozstrzygnięciem skargi konstytucyjnej Gminy J. Podkreślić przy tym należy, że Sąd dostrzega okoliczność, iż rozstrzygnięcia organów, byłyby bardziej oczywiste, gdyby skarga konstytucyjna została wniesiona w tej samej sprawie, w której został złożony wniosek, jednakże w sytuacji, gdy przepisy prawa materialnego są już przedmiotem badania przez Trybunał pod kątem ich konstytucyjności, wnoszenie kolejnej skargi konstytucyjnej przez Gminę Ł. powodowałoby konieczność postawienia pytania o racjonalność takiego działania. Działanie takie, jako późniejsze do już wniesionych skarg konstytucyjnych wymusiłoby również przedłużenie postępowania administracyjnego, gdyż przyjęcie koncepcji skuteczności skargi konstytucyjnej jako podstawy do zawieszenia postępowania, zaprezentowanej przez skarżącą obligowałoby organ do oczekiwania na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu organy administracji dokonały właściwej wykładni przepisu art. 97 § 1 k.p.a. uwzględniając jego systemową wykładnię i zasady jakie wynikają z procedury administracyjnej. Przede wszystkim organy właściwie wyważyły zależność między zasadą szybkości postępowania, a trwałości decyzji administracyjnej, mając na uwadze jakie wątpliwości wobec przepisu wyraziła Gmina J. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2008 roku w sprawie sygn. akt VISA/Wa1809/07 (nie publ.), w którym sąd stwierdził, że rozważeniu podlegać też powinno przez organ i to, że zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji zawiera nakaz działania organów Państwa nie tylko na podstawie, ale i w granicach prawa. Jeżeli zaś powstaje uzasadniona wątpliwość, czy granic tych nie przekroczył ustawodawca, to uzasadnione jest wstrzymanie rozpoznania sprawy do czasu, kiedy granice te zostaną ustalone w sposób bezsporny przez Trybunał Konstytucyjny. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że samo postępowanie dotyczy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, którego konsekwencje mogą być trudne do odwrócenia. Zarówno w interesie strony skarżącej jak i organu administracji jest uzyskanie trwałego rozstrzygnięcia, na podstawie nie budzących wątpliwości przepisów prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę oddalił. TG