I SO/Sz 15/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Kazimierz Maczewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 stycznia 2009 r. wniosku "P" Spółki z o.o. z/S w S. o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy w sprawie o sygn. akt I SA/Sz 142/08 ze skargi "P" Spółki z o.o. z/S w S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji i Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i odmowy przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych p o s t a n a w i a: 1. Wymierzyć Dyrektorowi Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa grzywnę w wysokości [...] zł za niewykonanie w terminie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. 2. Zasądzić na rzecz "P" Spółki z o.o. z/S w S. kwotę [...] zł od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji i Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania. "P. Spółka z o.o. z/s w Szczecinie wniosła w dniu 10 marca 2008 r. pismo nazwane zażaleniem, dotyczące zdyscyplinowania Dyrektora Z. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. w związku z nieprzekazaniem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. dokumentów z postępowania administracyjnego zakończonego decyzją nr [...], potraktowane przez Sąd, jako wniosek o wymierzenie organowi grzywny - na podstawie przepisu art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. - za nieprzekazanie skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy w ustawowym terminie. Postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Sad Administracyjny w S. nałożył na organ grzywnę w kwocie 2.700 zł uznając, iż organ ten nie wykonał obowiązku przewidzianego w art. 54 § 2 p.p.s.a. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł Dyrektor Z. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. Postanowieniem z dnia [...] Naczelny Sąd Administracyjny w W. uchylił zaskarżone postanowienie, i w tym zakresie, przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S. W uzasadnieniu postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny w W. wskazał, że Sąd I instancji właściwie zakwalifikował środek przewidziany w art. 55 § 1 p.p.s.a., jako mający co do zasady charakter mieszany (tj. dyscyplinująco-restrykcyjny), podzielając w tym względzie przyjęty w orzecznictwie pogląd co do charakteru grzywny (np. postanowienie NSA z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 1024/06, ONSAiWSA 2006/6/156; postanowienie NSA z dnia 5 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1423/06). Jednocześnie Sąd podkreślił, że wbrew stanowisku wyrażonym przez organ w zażaleniu, spełnienie przez organ obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a. przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie grzywny nie implikowało konieczności umorzenia postępowania wszczętego w granicach określonych przez art. 55 § 1 p.p.s.a. - z tego bowiem powodu nie staje się ono bezprzedmiotowe. Sąd administracyjny ma zatem obowiązek rozpoznać wniosek, choć z uwzględnieniem pozostawionego mu uznania co do zastosowania w danym przypadku represji w stosunku do organu. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, aby Sąd wymarzając grzywnę zbadał całokształt okoliczności występujących w sprawie (w tym także oceniając przedstawione przez organ usprawiedliwienia w zakresie opóźnionego spełnienia obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a., rozmiar opóźnienia i jego wpływ na tok rozpoznania skargi złożonej przez "P." Spółkę z o.o.), co stało się podstawą uchylenia rozstrzygnięcia sądu I instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, a organ ten przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (§ 2). Stosownie do art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się organu do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Przepis art. 154 § 6 p.p.s.a. stanowi natomiast, iż grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Z obwieszczenia Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2008 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2007 r. (M.P. Nr 13, poz. 139) wynika, że przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2007 r. wyniosło 2.691,03 zł. Z przytoczonego powyżej art. 55 § 1 p.p.s.a. wynika, iż materialnoprawną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie. Jednakże, wydając takie orzeczenie, Sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz to, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Oceniając podniesione przez organ okoliczności sprawy, Sąd uznał, iż wniosek strony o ukaranie organu grzywną jest zasadny. Jak wynika z załączonego do wniosku o ukaranie organu grzywną potwierdzenia nadania przesyłki, skarżąca Spółka skierowała skargę do Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. w dniu 27 grudnia 2007 r. Z akt sprawy o sygnaturze [...] wynika, że skarga została następnie doręczona organowi w dniu 31 grudnia 2007 r.(dowód: prezentata na skardze). Skarga i odpowiedź na skargę wraz z aktami sprawy zostały przekazane do Sądu w dniu 11 marca 2008 r. z uchybieniem trzydziestodniowego terminu, który upłynął w dniu 30 stycznia 2008 r. Z przedłożonych, w odpowiedzi na wezwanie Sądu, wyjaśnień organu w sprawie wynika z kolei, że uchybienie ww. terminu spowodowane było oczekiwaniem na uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2008 r. o sygn. akt [...] w sprawie ze skargi P. na decyzję w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, które to uzasadnienie zostało doręczone organowi w dniu 25 lutego 2008 r. Zdaniem organu uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w W. było o tyle istotne, iż miało wpływ na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia podjętego przez organ w dniu 26 listopada 2007 r. w przedmiocie uchylenia decyzji i odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowych do upraw wierzby energetycznej, o które ubiegała się skarżąca Spółka. W ocenie organu jakkolwiek wyrok ten dotyczył płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, a nie płatności rolnośrodowiskowych, to z treści jego wynika, że organ prawidłowo przyjął, iż uprawa roślin energetycznych prowadzonej na gruncie powoduje, iż grunty te mają charakter gruntów leśnych, a nie rolnych, jak to dowodziła strona. Nadto, Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego i Modernizacji Rolnictwa w S. podał, że na dalsze opóźnienie miał wpływ skomplikowany charakter sprawy, fakt złożenia przez stronę w dniu 19 lutego 2008 r. korekty do wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, która to korekta była przedmiotem oceny organu, a także duża wartość przedmiotu sporu. Zdaniem Sądu podane przez organ wyjaśnienia nie stanowią usprawiedliwienia dla ponad miesięcznego uchybienia terminowi przewidzianemu w art. 54 § 2 p.ps.a. Wprawdzie przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie grzywny organ wykonał obowiązek wynikający z art. 54 § 2 ustawy, jednakże Sąd uznał, iż organ nie miał usprawiedliwionych podstaw do zwlekania z przekazaniem akt sprawy wraz z odpowiedzią na skargę. Wskazać należy, iż zgodnie z przyjętym stanowiskiem w orzecznictwie sądów administracyjnych, odpowiedź organu administracji publicznej na skargę nie może uzupełniać zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w niej ocen i rozważań, które zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. powinny zawierać jej uzasadnienie faktyczne i prawne ( wyr. NSA z dnia 27 kwietnia 1992 r., III SA 1838/91, ONSA 1992, nr 2, poz. 45). Dlatego też zdaniem Sądu tłumaczenia organu, iż powołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego miał wzmocnić argumentację organu, są zbyt mało przekonujące. Organ mógł uchronić się przed ewentualną grzywną przekazując akta sprawy w terminie, wskazując jednocześnie w odpowiedzi na skargę sygnaturę i datę wyroku, który w ocenie organu miał znaczenie w sprawie. Sąd nie podziela również stanowiska organu, iż wyrok ten miał kluczowe dla oceny odmowy przyznania Spółce dopłat rolnośrodowiskowych, i tym samym uzasadniona była aż miesięczna zwłoka. Po pierwsze, należy zwrócić uwagę, że w wyjaśnieniach z dnia 28 kwietnia 2008 r., organ podał, iż "sama sentencja wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w W. była znana organowi na kilka tygodni przed datą przekazania akt sprawy". Skoro więc organ znał treść rozstrzygnięcia, posiadł wiedzę, o tym, iż jego rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy przyznania Spółce dopłat bezpośrednich do gruntów jest prawidłowe, a zatem zwłoka w przekazania akt do Sądu nie była uzasadniona. Po wtóre, Sąd nie podziela stanowiska organu, iż wyrok ten miał bezpośredni wpływ na ocenę prawidłowości decyzji wydanej przez organ w dniu 26 listopada 2007 r. w zakresie odmowy przyznania dopłat rolnośrodowiskowych. Co prawda, jak wynika z akt administracyjnych Spółka zadeklarowała te same działki (...) zarówno do dopłat bezpośrednich do gruntów i dopłat rolnośrodowiskowych, jednakże należy przypomnieć, iż w rozpoznawanych sprawach dopłaty rolnośrodowiskowe dotyczyły roku 2006, natomiast dopłaty bezpośrednie do gruntów rolnych dotyczyły roku 2005, a więc różnych okresów. Ponadto, zasady przyznawania wskazanych dopłat oparte są na zupełnie odrębnych przepisach, których prawidłowość zastosowania podlega sądowej kontroli administracyjnej. Jeśliby nawet organ uznał, iż kwestia dopłat bezpośrednich do gruntów stanowi zagadnienie wstępne, mógł w odpowiedzi na skargę zgłosić taki wniosek, który Sąd zobowiązany byłby ocenić, uwzględniając okoliczności, o których mowa w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie organ tak jednak nie postąpił. Zdaniem Sądu bardziej prawdopodobnym jest natomiast inny podany przez organ argument, że w zależności od wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w przedmiocie dopłat bezpośrednich do gruntów, organ zamierzał ewentualnie skorzystać z prawa do uwzględnienia skargi, które to uprawnienie daje mu przepis art. 54 § 3 p.p.s.a., jednakże w ocenie Sądu, takie działanie organu w opisanej sprawie nie miałoby usprawiedliwionych podstaw. Należy pamiętać, iż w postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej zobowiązane są przestrzegać przepisu art. 8 K.p.a., który stanowi, iż organy te "(...) obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli". Skoro więc Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego Agencji i Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. wydał w dniu 26 listopada 2007 r. decyzję, i decyzja ta miała charakter kasatoryjno-reformatoryjny (w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), to strona postępowania mogła zasadnie zakładać, że organ odwoławczy dokonał oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i wydał poprawną w rozstrzygnięciu decyzję administracyjną. Tymczasem swym postępowaniem organ odwoławczy, niedopełniając czynności, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. naraził się na uzasadnione zarzuty naruszenia wspomnianej zasady, i w niczym nie usprawiedliwia go podniesiony argument, iż wartość przedmiotu sporu (... zł) nakazywała mu w tym względzie "powściągliwość". Oceniając okoliczności sprawy związane z naruszeniem przez organ art. 54 § 2 p.p.s.a., Sąd uznał, że organ co prawda wskazał, iż Spółka w dniu 19 lutego 2008 r. złożyła korektę wniosku o przyznanie dopłat rolnośrodowiskowych, jednakże nie wyjaśnił, jakiego rodzaju czynności podjął w tej sprawie, i czy zmiany w tej korekcie były istotne. Sąd przypomina, iż tylko w przypadku złożenia wniosku przez Spółkę o zmianę, uchylenie, stwierdzenie nieważności aktu lub wznowienie postępowania, organ mógł powziąć uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia, jednakże i w tej sytuacji, obowiązany jest przekazać akta sprawy z ewentualnym wnioskiem o zawieszenie postępowania sądowego (art. 56 p.p.s.a.). należy jednak zauważyć, że korekta ta wpłynęła do organu już po terminie przekazania skargi. Oceniając stopień zawinienia organu nie sposób pominąć faktu, iż pismem z dnia 11 kwietnia 2008 r. Spółka wystąpiła z wnioskiem o rozpoznanie sprawy poza kolejnością, gdyż odmowa przyznania płatności powoduje, iż Spółka znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, która może ulec pogorszeniu. Spółka spłaca bowiem kredyt, którego pierwsza rata wynosi [...] zł, natomiast w 2007 r. utraciła około 90 % plonów. Jak podała Spółka zwłoka w rozstrzygnięciu sprawy (w tym również spowodowane późniejszym przekazaniem Sądowi akt sprawy przez organ) ma bezpośredni wpływ na jej sytuację finansową. Uwzględniając wszystkie wskazane powyżej okoliczności, Sąd uznał, iż działania organu, choć nie mające charakteru niedbalstwa, zasługują na negatywną ocenę, a tym samym i wymierzenie temu organowi grzywny. Sąd przyjął, iż powołane powyżej wyjaśnienia organu nie uzasadniają całkowitego braku winy w uchybieniu terminu, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Oceniając działania organu i możliwość ukarania grzywną, Sąd przyjął obiektywny miernik staranności, której można wymagać od organu administracji państwowej. Wobec tego wysokość grzywny została wymierzona stosownie do wymiarów określonych w art. 154 § 6 p.p.s.a., i w kwocie podanej w sentencji postanowienia. Ustalając tę kwotę Sąd miał na uwadze to, iż jak wskazał organ w wyjaśnieniach, przekazanie akt Sądowi z uchybieniem 30 dniowego terminu miało charakter incydentalny, który w dotychczasowej praktyce organu nie miał miejsca. Zważywszy na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. na podstawie art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wymierzył organowi grzywnę w wysokości określonej w sentencji. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a.