II SA/Sz 923/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel /spr./, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi P. N. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. ,nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z (...) S. G., na podstawie art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 1 ust. 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459 z późn.zm.) odmówił P. N. przekształcenia prawa użytkowania wieczystego zabudowanej działki nr (...) o powierzchni (...)ha położonej w obręb ewidencyjnym M., gmina T., której właścicielem jest Skarb Państwa. Zdaniem Starosty G. ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości dotyczy tylko użytkowników wieczystych nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę. W dniu wejścia w życie ww. ustawy, czyli 13 października 2005 r., użytkownikiem wieczystym działki była osoba fizyczna – L. D., a przedmiotowa działka była nieruchomością niezabudowaną. P. N. nabył użytkowanie wieczyste tej nieruchomości od L. D. aktem notarialnym z dnia (...)r. Rep.A nr (...). Działka nr (...), obręb M. przeznaczona jest w planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr XV/159/03 Rady Miejskiej w Trzebiatowie z dnia 27 listopada 2003 r. Dz. Urz. Woj. Zach. z 2004 r. Nr 2, poz.24) pod zabudowę pensjonatową, preferowana lokalizacja pensjonatów i małych hoteli oraz funkcji usługowych, w szczególności handlu i gastronomii jako uzupełnienie funkcji podstawowej, co potwierdza pismo Urzędu Miejskiego w T. z dnia (...)r. nr (...). Zgodnie z art.1 ust.1 ww. ustawy osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Przekształceniu podlega tylko prawo użytkowania wieczystego ustanowione na pewnych kategoriach nieruchomości, wskazanych w art.1 ust.1 ustawy. Z uwagi na ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie nieruchomości, zdaniem organu I instancji, wniosek nie spełnia wymogów ustawowych. W odwołaniu od decyzji P. N. nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem, zwrócił uwagę na fakt, iż plan zagospodarowania przestrzennego miejscowości Mrzeżyno, pomimo przeznaczenia przedmiotowej działki pod zabudowę pensjonatową, nie wyklucza możliwości mieszkalnych na działce. Decyzją z (...) Wojewoda Z., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 1 ust.1 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewoda przytoczył ustalenia organu I instancji, brzmienie art.1 ust.1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, a następnie stwierdził, iż "jak słusznie w swojej decyzji zauważył organ I instancji nie wystąpiła przesłanka odnosząca się do zabudowy przedmiotowego gruntu. Z pisemnych informacji Urzędu Miejskiego w T. dotyczących planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika bowiem, żeby przedmiotowa nieruchomość była zabudowana na cele mieszkaniowe lub garażami albo była przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę, bądź była nieruchomością rolną." W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie P. N., podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane wcześniej w odwołaniu od decyzji wskazał, że powołanie się przez organy na obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego godzi w ustawę o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W piśmie procesowym z 18.12.2008 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów z zaświadczenia Burmistrza T. z (...)r. oraz pisma Urzędu Miejskiego w T. z (...)r., których oryginały załączył, na okoliczność przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Z. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonego orzeczenia prowadzona na podstawie art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 169 z późn. zm.) oraz art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) doprowadziła do stwierdzenia, że skarga jest zasadna. Podstawę wniosku P. N. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stanowi art. 1 ust. 1 ustawy z 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459 z późn.zm.). W myśl tego przepisu "osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności". W rozpatrywanej sprawie odmowa uwłaszczenia skarżącego nastąpiła z uwagi na ustalenie, że nieruchomość nie spełnia przesłanek określonych w art. 1 ust. 1 cyt. ustawy, ponieważ w dacie wejścia wżycie ustawy była przeznaczona pod zabudowę pensjonatową, a więc na cele inne niż mieszkalne. Zdaniem Sądu organy obu instancji nie przedstawiły takiego uzasadnienia prawnego decyzji, które jednoznacznie wskazywałoby, iż nieruchomość nie spełnia przesłanek wynikających z art. 1 wspomnianej ustawy. Z przedstawionego przez skarżącego pisma Urzędu Miejskiego z 15.12.2008r. (dowód został dopuszczony przez Sąd na rozprawie) wynika, że w planie zagospodarowania przestrzennego dopuszczono na przedmiotowej nieruchomości także lokalizowanie mieszkań właścicieli pensjonatów. Miejscowy plan zagospodarowania miejscowości M. stanowi akt prawa miejscowego, który w części ogólnej oraz ustaleniach szczegółowych dotyczących przedmiotowej działki, obowiązuje w brzmieniu przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w Trzebiatowie Nr XV/159/03 z dnia 27 listopada 2003 r. w sprawie zmiany "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Mrzeżyno", zwaną dalej "uchwałą", gdyż w świetle § 213 tej uchwały na obszarze objętym niniejszą zmianą planu tracą moc wcześniejsze ustalenia zawarte w uchwałach z 1985 r. i 1990 r. (Dz. Urz. Woj. Zach. z 2004 r. Nr 2, poz.24 z późn.zm.). Zgodnie z § 22 tej uchwały, na obszarze objętym opracowaniem ustala się kategorie przeznaczenia terenów, a w tym między innymi terenów wypoczynkowych – tereny zabudowy pensjonatowej oznaczone symbolem "PW"( § 22 ust.1 pkt 1 lit.e ). Kolejny przepis uchwały (§ 27) określa przeznaczenie terenów zabudowy pensjonatowej: "1. Tereny zabudowy pensjonatowej PW służą przede wszystkim wypoczynkowi. Funkcja ta jest na tych terenach funkcją podstawową, lecz nie jedyną. Inne przeznaczenie terenu, wymienione poniżej, dopuszcza się pod warunkiem nie powodowania uciążliwości dla funkcji wypoczynkowej. 2.Na terenach zabudowy pensjonatowej dopuszcza się lokalizowanie: 1) budynków pensjonatowych; 2) mieszkań dla właścicieli pensjonatów; 3) sklepów, usług gastronomicznych i innych dla zaopatrzenia tego terenu; 4) hoteli ( do 50-ciu miejsc noclegowych ); 5) obiektów biurowych, służących celom oświatowym, kulturalnym, socjalnym i zdrowotnym i związanym z funkcją uzdrowiskową; 6) garaży i miejsc postojowych dla potrzeb własnych, na własnej działce, dla samochodów osobowych do 3,5 t; 7) obiektów pomocniczych służących zaopatrzeniu terenów budowlanych w elektryczność, gaz, ciepło, wodę, urządzenia odprowadzające ścieki; 8) ulic układu obsługującego; 9) zieleni ogólnodostępnej; ogólnodostępnych parkingów dla samochodów osobowych o liczbie do 10-ciu miejsc. 3.W szczególności na terenach zabudowy pensjonatowej dopuszcza się utrzymanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej bez możliwości rozbudowy, z zaleceniem adaptacji na funkcje zgodne z kategorią terenu..." Działka nr (...)o powierzchni (...)ha położona w obręb ewidencyjnym M., gmina Trzebiatów, w planie zagospodarowania przestrzennego określona została jako teren (...) o powierzchni (...) ha. Dla tego obszaru szczegółowe warunki zagospodarowania terenu zawiera § 133. W przepisie tym ust.1 brzmi: "Funkcja terenu. Teren zabudowy pensjonatowej. Preferowana lokalizacja pensjonatów i małych hoteli oraz funkcji usługowych, w szczególności handlu i gastronomii, jako uzupełnienie funkcji podstawowej." Zgodnie z uchwałą ustalenia planu składają się z ustaleń ogólnych obowiązujących na całym terenie objętym opracowaniem oraz ustaleń szczegółowych obowiązujących na wskazanych terenach elementarnych, tj. terenach o zróżnicowanych funkcjach i zasadach zagospodarowania lub na ich wydzielonych częściach, określonych w tekście i na rysunku planu. Do poszczególnych jednostek elementarnych mają zastosowanie obydwa poziomy ustaleń, w ten sposób, że ustalenia ogólne są uściślane i uzupełniane ustaleniami szczegółowymi, zaś aby odczytać ustalenia planu należy kolejno zapoznać się z rysunkiem zmiany planu, treścią ustaleń ogólnych, a następnie z ustaleniami szczegółowymi, odnoszącymi się do konkretnego terenu ( § 4 ). Zdaniem składu orzekającego, wykładni § 133 ust.1 należy więc dokonywać mając na uwadze brzmienie § 27 ust.1 i 2 uchwały, zawierającego swoistą definicję terenu zabudowy pensjonatowej, sformułowaną dla potrzeb tego konkretnego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro więc teren PW.93 jest terenem zabudowy pensjonatowej to jest to funkcja podstawowa, ale nie jedyna, a inne funkcje – wymienione w § 27 ust.2 – są dopuszczalne, pod warunkiem nie powodowania uciążliwości dla funkcji wypoczynkowej. Wśród funkcji dopuszczalnych jest także funkcja mieszkaniowa (mieszkanie dla właścicieli pensjonatu - § 27 ust.2 pkt 2 uchwały). Zawarte w § 133 sformułowanie "Teren zabudowy pensjonatowej. Preferowana lokalizacja pensjonatów i małych hoteli oraz funkcji usługowych, w szczególności handlu i gastronomii, jako uzupełnienie funkcji podstawowej", winno być więc rozumiane jako wskazanie preferencji (pierwszeństwa) dla wymienionych w nim funkcji, jednak przy dopuszczeniu możliwości lokalizacji także innych funkcji określonych w § 27 ust.2, pod warunkiem zastrzeżonym w § 27 ust.1 uchwały. W tym stanie rzeczy, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego - art.1 ust.1 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w związku z § 27 i 133 uchwały z dnia 27 listopada 2003 r. w sprawie zmiany "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Mrzeżyno", które miało wpływ na wynik sprawy. Należy zauważyć, że skoro ustawodawca stanowi o celu mieszkaniowym w art. 1 ww. ustawy, a jednocześnie nie wprowadza żadnego kryterium dotyczącego stopnia zabudowy mieszkaniowej w przypadku, gdy np część działki czy budynku pełni funkcje usługowe, to tym bardziej organy administracji nie są władne aby wprowadzać takie kryteria. Organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę powinien wziąć pod uwagę także cel wprowadzenia w życie ustawy z 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, jakim bez wątpienia było umożliwienie maksymalnie dużej liczbie użytkowników wieczystych osiągnięcia stabilizacji sytuacji prawnej przez stanie się właścicielami nieruchomości. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił decyzje organów obu instancji.