II SA/Po 911/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2009r. sprawy ze skargi A.W. i A.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2008r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę /-/ B. Drzazga /-/ A. Zieliński /-/ B. Kamieńska Decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], w której odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji: z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza K. z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] (znak: [...]). Ostatnią z wymienionych decyzji Burmistrz K., na wniosek W.P., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego i budowie budynku gospodarczego na działce nr [...] położonej w miejscowości R. Na skutek odwołania A.W. i A.W. decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (decyzja z dnia [...] lutego 2006 r.). Nie podzielając zarzutów podniesionych przez skarżących organ wyjaśnił, że budynek objęty przebudową usytuowany jest w granicy z nieruchomością nr ewid. (...) (należącą do A.W. i A.W.). Inwestor uzyskał zgodę administratora sieci wodociągowej na usytuowanie projektowanych obiektów w pobliżu istniejącej linii wodociągowej. Zdaniem Kolegium, ustalone warunki zabudowy nie naruszały prawa własności i uprawnień osób trzecich. Decyzja z dnia [...] lutego 2006 r. nie została zaskarżona. Pismami z dnia [...] maja 2008 r. A.W. i A.W. wnieśli o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji o warunkach zabudowy oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2006 r. Podnieśli zarzuty naruszenia prawa polegające na pominięciu uzgodnień warunków zabudowy, w szczególności z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym). Wskazali również, iż organ w sposób niepełny zastosował art. 54 w zw. z art. 64 ustawy oraz nie zastosował art. 131, 7, 15 i 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Ich zdaniem nie było też podstawy do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz do odstąpienia od uzasadnienia decyzji (art. 107 § 4 K.p.a.). A.W. i A.W. zwrócili również uwagę na naruszenie § 3 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wniosku skarżący zasygnalizowali, iż organ, przed wydaniem decyzji, nie zawiadomił stron o zebraniu materiału dowodowego oraz nie pouczył ich o możliwości składania wniosków. Ponadto, Burmistrz K. nie wyznaczył wokół działki nr [...] obszaru analizowanego i nie przeprowadził na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Uchybienie w tym zakresie nie zostało dostrzeżone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W ocenie skarżących odstąpienie od sporządzenia analizy urbanistycznej nie jest dopuszczalne i powinno być kwalifikowane jako rażące naruszenie art. § 3 i § 9 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. Kwestię tę powinien uwzględnić organ odwoławczy, który bada sprawę w jej całokształcie. Tymczasem ograniczając rozstrzygnięcie do stwierdzenia braku podstaw do wniesienia odwołania Kolegium rażąco naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.). W piśmie z dnia [...] czerwca 2008 r. inwestor W.P. uznał motywy decyzji, których dotyczyło postępowanie nieważnościowe, i opowiedział się za ich utrzymaniem w obrocie. Zaznaczył, że w oparciu o ustalone warunki zabudowy poczynił określone nakłady i podjął prace projektowe. W kolejnym piśmie podważył podniesione przez A.W. i A.W. przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazał, iż powinny one wynikać z samej decyzji, a wady postępowania nie uzasadniają stwierdzenia nieważności aktu. Odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uznało zarzutu pozbawienia skarżących czynnego udziału w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy. Ponadto decyzja odpowiadała wymogom z art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określając zakres ochrony osób trzecich i dając podstawę do wydania pozwolenia na budowę. Nie było także konieczności dokonywania uzgodnień w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy, bowiem zgodnie z wyjaśnieniami Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w P. choć budynek jest ujęty w ewidencji zabytków, to jednak nie podlega ochronie konserwatorskiej na podstawie art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W konkluzji organ stwierdził, że w sprawie nie ustalono, by spełniona została którakolwiek z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A.W. i A.W. zarzucili naruszenie art. 123 w zw. z art. 157 § 1 i § 2 K.p.a. oraz art. 9 w zw. z art. 106 § 2 K.p.a. Podnieśli, że nie było podstaw do wydawania postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W pozostałym zakresie skarżący podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko, dodatkowo kwestionując prawidłowość trybu w jakim organ wystąpił o stanowisko do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w P. Utrzymując decyzję w mocy na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że ustalone warunki zabudowy odpowiadały wymogom określonym w art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie naruszały praw własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 ustawy). Organ nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze A.W. i A.W. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej lub stwierdzenie ich nieważności oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podtrzymali dotychczasowe zarzuty skierowane przeciwko decyzjom z dnia [...] lutego 2006 r. oraz [...] listopada 2005 r., które ich zadaniem uzasadniały stwierdzenie nieważności tych aktów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: K.p.a.) organ stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Kontrola legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wymagała w pierwszej kolejności ustalenia znaczenia pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Było to konieczne dla oceny kwalifikacji gatunkowej poszczególnych naruszeń jakie skarżący podnieśli w odniesieniu do decyzji objętych postępowaniem nieważnościowym. W doktrynie i orzecznictwie wyróżnia się dwa ujęcia rażącego naruszenia prawa (zob. J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym, PiP 1986, z. 1, s. 66-71): jedno uznające, że występuje ono w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu (ujęcie normatywistyczne) oraz drugie, zgodnie z którym naruszenie prawa będzie rażące, gdy skutków społeczno-gospodarczych aktu nie można zaakceptować z punktu widzenia zasad praworządności (ujęcie oparte na wykładni funkcjonalnej). Z uwagi na konieczność pełnego badania zaskarżonego aktu, Sąd rozważył - z obu przedstawionych punktów widzenia - czy kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym decyzje "rażąco" naruszały prawo. W przypadku decyzji o warunkach zabudowy, w której organ konkretyzuje ogólne uprawnienie inwestora do lokalizacji inwestycji, rażące naruszenie prawa w ujęciu normatywistycznym zachodzić będzie przy oczywistej sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem a wymaganiami zabudowy określonymi prawem. Nastąpiłoby to zatem, gdyby ustalono warunki zabudowy dla obiektu, którego lokalizacja na danym terenie jest wyłączona. Rażące naruszenie prawa nie może być natomiast utożsamiane z uchybieniami polegającymi na błędnej wykładni przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniu. Na tego rodzaju naruszenia strona może zwracać uwagę w toku postępowania administracyjnego, wykorzystując przysługujące jej środki zaskarżenia. A.W. i A.W. nie skorzystali z możliwości zaskarżenia do Sądu decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. Późniejsze podniesienie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego (gdy decyzja stała się ostateczna), jeżeli nie było działaniem sprzecznym z prawem (przeciwko treści prawa), nie daje już podstawy do wzruszenia decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jakkolwiek trafnie zauważyli skarżący, iż ustalając warunki zabudowy na wniosek W.P. organ nie opracował analizy urbanistycznej, to jednak nie można na tej podstawie twierdzić, że tak wydana decyzja ostateczna ex definitio przeczy prawu. Wydano ją niezgodnie z prawem (analiza urbanistyczna jest obowiązkowym elementem postępowania dowodowego przy ustalaniu warunków zabudowy), co ewentualnie uzasadniałoby jej uchylenie w toku instancyjnym lub przez Sąd administracyjny, ale nie jest to naruszenie pozwalające na wyeliminowanie jej z obrotu w trybie stwierdzenia nieważności. Sąd zwraca również uwagę, iż co do zasady przyjmuje się, że przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a. powinny wynikać z samej decyzji, a nie wiąże się ich z postępowaniem zmierzającym do jej wydania. Tymczasem zarzuty kierowane przez skarżących pod adresatem decyzji objętych postępowaniem dotyczyły naruszenia procedury administracyjnej (art. 7, 10, 15, 107 § 4, art. 131 K.p.a.) i jako takie nie świadczyły o sprzeczności z prawem samej decyzji. Stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2005 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie uzasadniają również wywołane przez nie skutki społeczno- gospodarcze. Organ dokonał w tym względzie trafnej weryfikacji z punktu widzenia art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Warunki zabudowy zostały określone w wymaganym w tym przepisie zakresie, a decyzja (wraz z załącznikiem graficznym) stanowi wystarczającą podstawę do wydania pozwolenia na budowę. Nie prowadzi ona również do sprzecznego z prawem związania organu wydającego pozwolenie na budowę (art. 55 ustawy). Inną kwestią jest natomiast ocena parametrów przyjętych w decyzji o warunkach zabudowy. Ustala się je w odniesieniu do zabudowy istniejącej na podstawie określonych w przepisach wskazań. Weryfikacja ich prawidłowości jest zatem w istocie weryfikacją przyjętej wykładni przepisów o lokalizacji inwestycji i ich zastosowania w konkretnym przypadku. Nie można natomiast mówić o rażącym naruszeniu prawa, jeżeli nie odnosi się go do przepisu stosowanego w bezpośrednim rozumieniu (wyrok z dnia 21 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 150/08, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na względzie, iż z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, zaskarżone rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego należało ocenić jako prawidłowe. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. /-/ B. Drzazga /-/ A. Zieliński /-/ B. Kamieńska