II SA/Po 1069/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego postanawia odrzucić skargę /-/ E.Podrazik Decyzją z dnia (...) 2008 r., nr (...), Prezydent Miasta P. umorzył postępowanie w sprawie z wniosku P.T. "A" Sp. z.o.o. z dnia (...) 2008 r. o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, na linię komunikacyjną nr (...) (...) P. D. – L., L. – L., Ż. – P. D., uznając iż jest ono bezprzedmiotowe. W opinii Prezydenta w przedmiotowej sprawie nie był on właściwy, bowiem wniosek złożony przez P.T. "A" Sp. z o.o. powinien być skierowany do organu wykonawczego gminy, któremu powierzono wydawanie zezwoleń na wykonywanie przewozów regularnych na mocy porozumienia międzygminnego lub będącej siedzibą związku międzygminnego, co wynika z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit c i d ustawy z dnia 06 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.). Prezydent podkreślił, iż zgodnie z zebranym w sprawie materiałem dowodowym P.T. "A" Sp. z o.o. jako komunalna osoba prawna, której jedynym udziałowcem jest gmina L., zamierza wykonywać usługi przewozowe w ramach wykonywania lokalnego transportu zbiorowego przez gminę, co przesądza, iż w przedmiotowej sprawie zastosowanie znaleźć musiały wymienione powyżej przepisy ustawy o transporcie drogowy. Wobec braku organu wymienionego w powyższym przepisie ustawy o transporcie drogowym postępowanie w sprawie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. spółka P.T. "A" Sp. z o.o. Podniosła ona, iż Prezydent Miasta P. dokonał błędnej wykładni art. 18 ust. 1 pkt 1 lit d1 oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 lit c i d ustawy o transporcie drogowym przyjmując, iż dają one podstawę do wydania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych na obszarze miasta i sąsiedniego powiatu jedynie podmiotom gospodarczym utworzonym przez inny podmiot niż gmina. Ponadto, zdaniem odwołującego, organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego poprzez wadliwe prowadzenie postępowania w sposób nie zapewniający poszanowania zasady praworządności oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, nie uwzględnienia wszystkich wniosków składanych w sprawie, wadliwego wzywania do uzupełnienia dokumentów oraz błędnego przyjęcia, iż brak właściwości do rozpatrzenia wniosku musiał skutkować bezprzedmiotowością postępowania. Decyzją z dnia (...) 2008 r., nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W opinii organu II instancji w przedmiotowej sprawie powinien był znaleźć zastosowanie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit d1 ustawy o transporcie drogowym przewidujący, iż prezydent miasta na prawach powiatu, w uzgodnieniu z właściwym starostą ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej – wydaje zezwolenie na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych przebiegających na obszarze miasta i sąsiedniego powiatu. Tym samym Prezydent Miasta P. błędnie przyjął, iż nie jest właściwy do rozpatrzenia sprawy z wniosku P.T. "A". Skargę na powyższą decyzję wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Miasto P., reprezentowane przez pełnomocnika działającego na mocy upoważnienia udzielonego przez Prezydenta Miasta P. Skarżący wskazał, iż zaskarżona decyzja naruszyła art. 18 ust. 1 pkt 1 lit d1 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego błędną wykładnię poprzez uznania, że Prezydent Miasta P. jest właściwy do rozpoznania wniosku pochodzącego od przewoźnika, któremu powierzono zadania własne gminy w zakresie lokalnego transportu zbiorowego w przypadku, gdy planowany przebieg linii wykracza poza terytorium jednej gminy. Uzasadniając swoją zdolność skargową do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, pełnomocnik Miasta wskazał, iż zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, a pod pojęciem "każdy" mieści się również gmina jako osoba prawna. Ponadto skarżący podkreślił, iż skarga nie jest wnoszona przez organ jednostki samorządu terytorialnego, któremu powierzona została właściwość do orzekania w sprawie indywidualnej i konkretnej w formie decyzji administracyjnej – w przedmiotowej sprawie Prezydent nie wydał bowiem decyzji merytorycznej, lecz umorzył postępowanie z uwagi na brak swojej właściwości. Decyzja SKO, w której wskazano Prezydenta Miasta P. jako organ właściwy do rozpoznania sprawy narusza interes prawny skarżącej – samodzielność gminy, na której terenie inna gmina mogłaby wykonywać swe zadania bez podjęcia jednej z form współpracy komunalnej. Podkreślono, iż organ (Prezydent Miasta) nie może wdać się w spór kompetencyjny, bowiem nie ma zawartego porozumienia albo związku międzygminnego z art. 4 pkt 7a ustawy o transporcie drogowym. Wskazano, że jeżeli organ jest niewłaściwy do rozpoznania podania, to nie może się za taki uznać tylko dlatego, że w danym momencie wniosku nie można przekazać organowi właściwemu. W przedmiotowej sprawie instrumentem służącym ochronie kompetencji organów gminy jest więc możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Kwestionowane rozstrzygnięcie dotyczy sfery właściwości organów gminy, a więc jednego z aspektów samodzielności gminy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o odrzucenie skargi wskazując, iż Prezydent Miasta P. nie ma w przedmiotowej sprawie legitymacji do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest zdolność skargowa jednostki samorządu terytorialnego – Miasta P. – w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego stroną postępowania sądowoadministracyjnego nie może być organ, który rozstrzygał sprawę w pierwszej instancji, bowiem jego rola w postępowaniu skończyła się z chwilą wydania zindywidualizowanego aktu prawnego skierowanego w stosunku do podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 460/05, LEX 193976). Ponieważ nadrzędnym celem postępowania sądowoadministracyjnego jest ochrona wolności i praw jednostki przed niezgodnym z prawem działaniem administracji publicznej, sądy administracyjne jako organy wymiaru sprawiedliwości nie są właściwe do rozpatrywania odwołań organów niższego stopnia od decyzji organów wyższego stopnia, którymi uchylono rozstrzygnięcia pierwszej instancji. Kontrola administracji publicznej w rozumieniu ustawy o ustroju sądów administracyjnych nie może oznaczać naruszenia przez sąd zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Dopuszczenie możliwości zaskarżania do sądu administracyjnego rozstrzygnięć przez organy I instancji doprowadziłoby do podważenie zasady instancyjności postępowania administracyjnego oraz pozbawiłoby sądy funkcji organów ochrony prawnej, powodując iż w istocie stałyby się one kolejną instancją w toku postępowania administracyjnego. Powyższe stanowisko znajduje swoje odzwierciedlenie w treści art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które jako kryterium uzasadniające wniesienie skargi do sądu administracyjnego uznaje istnienie interesu prawnego skarżącego. Wymóg powyższy ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 389/06, LEX 290703). Taka konstrukcja interesu prawnego przesądza, iż uprawnionym do wniesienia skargi jest tylko ten podmiot, którego sytuacja prawna uległa bezpośredniej zmianie na skutek władczych działań organów administracji państwowej, przy czym naruszenie powyższe musi mieć charakter zindywidualizowany i skonkretyzowany. Jedynie bezpośrednie naruszenie konkretnej normy prawnej może skutkować udzieleniem ochrony prawnej przez sąd administracyjny. Tym samym skarżący musi wykazać na czym polegało naruszenie prawa lub interesu prawnego, którego dopuściły się organy administracji, co znajduje swoje odzwierciedlenie w treści art. 57 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. uchyliła decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia (...) 2008 r., w której Prezydent umorzył postępowanie administracyjne, uznając brak swojej właściwości rzeczowej i brak organu właściwego do rozpatrzenia sprawy. Orzeczenie Prezydenta P. stanowiło załatwienie – choć niemerytoryczne – indywidualnej sprawy administracyjnej i zakończenie postępowania administracyjnego wszczętego przez ten organ w dniu (...) 2008 r. Prezydent Miasta P. działał więc jako organ I instancji. Pomimo określenia skarżącego jako Miasto P. zasadnicza część argumentacji skargi stanowi polemikę ze stanowiskiem wyrażonym przez organ odwoławczy co do zakresu właściwości Prezydenta Miasta P. jako organu w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Również uzasadnienie interesu prawnego Miasta P. do wniesienia skargi w niniejszej sprawie sprowadza się w istocie do twierdzeń, iż Prezydent wydając decyzję nie działał jako organ administracji, bowiem był niewłaściwy do rozpatrzenia wniosku, że nie mógł wszcząć sporu kompetencyjnego z uwagi na brak organu właściwego, że skarga do sądu służyć ma jako instrument ochrony kompetencji organów gminy. Skarga nie powołuje się na istnienie interesu prawnego Miasta P. wywodzącego się z przepisów prawa prywatnego, ale odwołuje się do sfery prawa publicznego, do pozycji gminy i jej organów na gruncie publicznoprawnym. Zauważyć należy, iż Prezydent Miasta P. uprawniony do wniesienia skargi w imieniu Miasta P. wydawał w sprawie decyzję jako organ I instancji. W ocenie Sądu w tych okolicznościach wniesienie skargi w imieniu Miasta jest w istocie próbą obejścia prawa przez organ wydający decyzję w pierwszej instancji, zostało wykorzystane do rozstrzygnięcia sporu na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej. Taką skargę uznać należy za niedopuszczalną z mocy prawa. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skarga podlegała odrzuceniu i stąd na mocy powołanego wyżej przepisu oraz art. 16 § 2 i art. 58 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. /-/ E. Podrazik