II SA/Sz 750/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr./ Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędzia WSA Arkadiusz Windak Protokolant Joanna Białas-Gołąb po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej I uchyla zaskarżoną decyzję, II stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W dniu [...]r. do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie wpłynął wniosek Dyrektora Domu Pomocy Społecznej o wydanie decyzji ustalającej odpłatność za pobyt R. B. w domu pomocy społecznej. Wniosek zawierał informację, że wskazany mieszkaniec przybył do placówki [...]r. na podstawie decyzji kierującej Nr [...] z dnia [...]r. wydanej przez PCPR w [...]. Do wniosku została dołączona kserokopia decyzji ZUS o wysokości świadczenia pensjonariusza. Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie, z powołaniem się na upoważnienie Starosty Nr [...] do wydawania decyzji administracyjnych oraz prowadzenia indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej należących do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie, decyzją z dnia [...]r. Nr [...]ustalił miesięczną opłatę za pobyt R. B. w Domu Pomocy Społecznej w wysokości [...] jego dochodu tj. [...]zł . Jako podstawę prawną wydania decyzji wskazano w niej art. 87 ust. 8 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966) oraz art. 106 ust. 1 i 5, art. 112 ust. 3 i art. 155 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593, ze zm.). Z ustaleń zawartych w uzasadnieniu decyzji wynika, że R. B. decyzją Nr [...] z dnia [...]r. został skierowany do Domu Pomocy Społecznej. Następnie na podstawie decyzji z dnia [...]r. Nr [...] z dnia [...]r. przeniesiony został do Domu Pomocy Społecznej, zaś na podstawie decyzji Starosty z dnia [...]r. Nr [...] przeniesiony został do Domu Pomocy Społecznej. Organ wskazał, że odpłatność za pobyt osoby pełnoletniej, posiadającej dochód ustala się w stosunku do osób umieszczonych w domu pomocy społecznej na mocy skierowania wydanego przed dniem 1 stycznia 2004 r., na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 wówczas obowiązującej ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. Przepis ten stanowi, że miesięczna opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby pełnoletniej, mającej dochód ustala się w wysokości 200% kwoty określonej w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, wynoszącej obecnie [...]zł. Opłata ta nie może być jednak wyższa niż 70% dochodu osoby przebywającej w domu pomocy społecznej. Wobec ustalenia na podstawie dokumentów, że dochodem strony jest emerytura z ZUS w wysokości [...]zł organ przyjął, że opłata za pobyt w domu pomocy społecznej wynosić ma 70 % tego dochodu, czyli [...]zł miesięcznie. R. B. wniósł odwołanie od powyższej decyzji domagając się jej uchylenia, "jako sprzecznej z prawem i naruszającej upoważnienie Starosty do wydawania decyzji administracyjnych". Odwołanie oparte zostało na następujących zarzutach: 1) obrazy prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego z dnia [...]r. sygn. akt [...], ostatecznie ustalającego odpłatność na rzecz domu pomocy społecznej, 2) naruszenie art. 106 ust. 3 b ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, polegające na nieuwzględnieniu, że zmiana dochodu w okresie ponoszenia odpłatności za świadczenia niepieniężne nie wpływa na wysokość tej odpłatności, jeśli zmiana dochodu nie przekroczyła 10 % odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Do odwołania R. B. dołączył kserokopię sentencji wskazanego w odwołaniu prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego z dnia 3 października 2007 r. oraz kserokopię pisma p.o. Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie z dnia [...]r. informujące o treści art. 106 ust. 3 b ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, z powodu którego, nie ulega zmianie jego odpłatność za pobyt w DPS ustalona decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r., Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 61,62 i 106 ust.3b ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 poz. 593 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy ustalił, że R. B. przebywa w domach pomocy społecznej od [...]r. Będąc w DPS ponosił odpłatność za pobyt w kwocie [...]zl. tj. 70 % swojego dochodu. Ponadto Kolegium ustaliło, że "Wysokość odpłatności została ustalona wyrokiem Sądu, bowiem Zakład Ubezpieczeń Społecznych potrącał z emerytury strony wyższą kwotę (65 % od dochodu brutto) aniżeli ustalona przez Starostę. Jak wyraźnie podkreślił Sąd, osoba przebywająca w DPS-ie ponosi odpłatność w kwocie ustalonej decyzją właściwego organu." Co do zasady, organ II instancji zgodził się ze stanowiskiem strony, że do przedmiotowej opłaty maja zastosowanie przepisy art. 106 ust. 3b cyt. ustawy, jednakże wskazał, że przepis ten nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie, bowiem stwierdził, że "mamy do czynienia z nowa sprawą." R. B. został przyjęty do DPS w dniu [...]r. Starosta ustalając opłatę za pobyt opierał się o aktualny stan faktyczny sprawy biorąc pod uwagę dochód strony w momencie orzekania, gdyby strona pozostała w DPS, to Starosta nie miałby podstaw do podwyższania opłaty za pobyt w przypadku wzrostu dochodu nie przekraczającego 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. R. B. nie zgodził się z tą decyzją i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, domagając się jej uchylenia jako wydanej "bez jakiejkolwiek podstawy prawnej". W skardze podniesione zostały zarzuty identyczne z tymi, jakie wcześniej były postawione w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, a więc ignorowania prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego z dnia [...]r., naruszenia art. 106 ust. 3 b ustawy o pomocy społecznej. Ponadto z treści uzasadnienia skargi wynika zarzut wydania decyzji w pierwszej instancji przez osobę nieupoważnioną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziła do uwzględnienia skargi, bowiem akt ten w istotny sposób narusza prawo, aczkolwiek z innych przyczyn niż zostały podniesione w skardze. W myśl zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego powinnością organu II instancji jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy na skutek odwołania wniesionego od decyzji organu I instancji. Z istoty postępowania odwoławczego wynika ponadto obowiązek organu II instancji ustosunkowania się do zarzutów odwołania, co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Należy w związku z tym przypomnieć, że zgodnie z art. 107 § 3 kpa (który ma zastosowanie również do decyzji organu odwoławczego z mocy art. 140 kpa), uzasadnienie decyzji organu administracji publicznej powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie organu II instancji wymogów tych nie spełnia. Ustalenia faktyczne, jakie w sprawie poczyniło Kolegium są lakoniczne, a przy tym nie znajdują oparcia w materiale dowodowym, bowiem materiał ten w zasadzie nie został zgromadzony przez organy orzekające w sprawie. W aktach sprawy nie ma ani jednej decyzji administracyjnej spośród tych, o których mowa w uzasadnieniach decyzji obu organów. Wyłącznie z pisma Dyrektora Domu Pomocy Społecznej, na podstawie którego wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie, wynika, że była wydana przez Starostę decyzja o skierowaniu R. B. do Domu Pomocy Społecznej. W świetle pisma Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie z dnia [...]r. przekazującego w trybie art. 133 kpa odwołanie R. B. nie ulega wątpliwości, że Kolegium orzekło mimo niedysponowania wyczerpującym materiałem dowodowym, skoro otrzymało od organu I instancji tylko odwołanie oraz kopię decyzji organu I instancji i kopię postanowienia prostującego tę decyzję. Takie również akta zostały przekazane przez SKO Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę. Tymczasem, jak wynika to z przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 z późn.zm.) sytuacja prawna osoby skierowanej do domu pomocy społecznej w zakresie odpłatności za pobyt kształtuje się różnie, w zależności od tego czy skierowana została przed wejściem w życie tej ustawy, czy też w okresie jej obowiązywania, a także zależnie od tego czy ustalenie odpłatności następuje po raz pierwszy, czy jest to zmiana decyzji dotychczasowej wywołana zaistnieniem ustawowych przesłanek uzasadniających jej dokonanie. Przyjęcie zatem, przez organ ustalający odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej, określonej w ustawie podstawy prawnej rozstrzygnięcia będzie zależało od konkretnych ustaleń. Dokonanie zaś przez Sąd administracyjny kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia merytorycznego wymaga zamieszczenia przez organy obu instancji w uzasadnieniach ich decyzji ustaleń faktycznych oraz wskazania dowodów, które stanowiły podstawę tych ustaleń. Ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie przez organ odwoławczy oznacza między innymi, że błędy organu I instancji polegające na powołaniu niewłaściwej podstawy prawnej czy też, braku pełnego uzasadnienia, mogą zostać usunięte przez organ odwoławczy, co jednak nie może nastąpić bez odpowiedniego wyjaśnienia w uzasadnieniu prawnym decyzji drugoinstancyjnej. W rozpatrywanej sprawie, organ odwoławczy nie uzupełnił materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, a jednocześnie jako materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia powołał zupełnie inne przepisy prawa niż te, które legły u podstaw kwestionowanego odwołaniem rozstrzygnięcia. Jednocześnie w uzasadnieniu prawnym zaskarżonej decyzji brak jest jakiegokolwiek wyjaśnienia takiej zmiany. W uzasadnieniu tym brak jest również wyjaśnienia istoty rozpatrywanej sprawy oraz pełnego ustosunkowania się do zarzutów odwołania, te zaś wywody Kolegium, które odnoszą się do odwołania są niespójne i wewnętrznie sprzeczne. Takie postępowanie narusza art. 7,77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a jednocześnie uniemożliwia sądowe dokonanie rzetelnej oceny zgodności z prawem i pełnego ustosunkowania się do zarzutów skargi. Z całą pewnością jednak, nawet przy wyżej wskazanych brakach materiału dowodowego odnieść się można do zarzutu "ignorowania prawomocnego wyroku" Sądu Okręgowego przez SKO. Zarzut ten jest chybiony, bowiem jest wynikiem niezrozumienia przez skarżącego przedmiotu sprawy zakończonej wyrokiem, na który się powołuje. Wprawdzie Samorządowe Kolegium w uzasadnieniu swej decyzji podjęło próbę wyjaśnienia tej kwestii, będącej przedmiotem zarzutu odwołania, ale stwierdzając, że "Wysokość odpłatności została ustalona wyrokiem Sądu" organ wypowiedział się nieprecyzyjnie. W związku z tym wyjaśnić trzeba skarżącemu, że ani Zakład Ubezpieczeń Społecznych, ani sąd powszechny (Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych) nie są uprawnione do ustalania odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Zasady skierowania, umieszczenie i odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, jak już była o tym mowa wyżej, reguluje ustawa o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 59 ust. 1 decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy, właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Tak ustawa określa właściwość organu w zakresie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej w przypadku skierowania po raz pierwszy do tej placówki. W odniesieniu do osób już umieszczonych i przebywających w domu pomocy społecznej, mogą być – w sytuacjach określonych w ustawie – wydawane decyzje zmieniające pierwotną decyzję o ustaleniu wysokości odpłatności za pobyt. Takie przypadki przewiduje art. 106 ust. 3a i 3b (zmiana dochodu przekraczająca 10% kryterium dochodowego) z tym jednak, że w przypadku osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej na podstawie skierowania wydanego przed dniem 1 stycznia 2004r., z mocy art. 155 § 3 ustawy, decyzje zmieniające decyzje o odpłatności i o skierowaniu do domu pomocy społecznej – wydaje starosty właściwy ze względu na położenie domu. Nigdy, ani w oparciu o przepisy ustawy poprzednio obowiązującej z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 1998r. Nr 64, poz. 64 ze zm.), ani na podstawie ustawy z dnia 12 marca 2004r. ZUS nie ustalał odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Zgodnie natomiast z art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, za zgodą mieszkańca domu pomocy społecznej, opłata za pobyt może być potrącana przez właściwy organ emerytalno – rentowy, zgodnie z odrębnymi przepisami. Taka forma odpłatności za pobyt była stosowana w przypadku skarżącego, Zakład Ubezpieczeń Społecznych potrącał z należnej skarżącemu emerytury określonej kwotą z tytułu odpłatności za DPS ustaloną decyzją właściwego organu administracji publicznej. Z wyroku Sądu Okręgowego z dnia [...]r., którego kopię skarżący dołączył do skargi wynika, że w decyzji ZUS z dnia [...]r., (która to decyzja nie była przecież wydana w przedmiocie ustalenia wysokości odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, lecz w przedmiocie wysokości waloryzowanej emerytury przysługującej skarżącemu) nieprawidłowo, sprzecznie z decyzją Starosty określono wysokość potrącenia z tytułu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Sąd powszechny wskazanym wyżej wyrokiem błąd ten tkwiący w decyzji emerytalnej skorygował. Nie oznacza to jednak, że to Sąd ustalił wysokość opłaty należnej za pobyt skarżącego w domu pomocy społecznej. Wyrok Sądu Okręgowego nie wiąże organów administracji publicznej orzekających w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt skarżącego w domu pomocy społecznej, bowiem organy te – są wyłącznie właściwe do orzekania w tym przedmiocie i związane są wyłącznie przepisami ustawy o pomocy społecznej. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą Kolegium będzie zebranie decyzji poprzedzających, a więc decyzji o skierowaniu i decyzji o umieszczeniu skarżącego w domu pomocy społecznej i wyjaśnienie, co organ rozumie pod użytym w zaskarżonej decyzji pojęciem "sprawa nowa". Z dotychczasowych ustaleń można wnosić, że nie mamy do czynienia ze sprawą o skierowanie skarżącego do domu pomocy społecznej po raz pierwszy, bowiem jak same organy ustaliły, takie skierowanie miało miejsce w [...]r. Procedura umieszczenia w domu pomocy społecznej wymaga, co do zasady, wydania decyzji o skierowaniu i o odpłatności oraz decyzji o umieszczeniu. W przypadku przeniesienia pensjonariusza z jednego domu pomocy społecznej do innego, nie mamy do czynienia z nową sprawą w przedmiocie skierowania (gdyż uprawnienie strona już nabyła), lecz ze sprawą o umieszczenie w domu pomocy społecznej. Takie określenie przedmiotu postępowania, w przypadku przeniesienia, zostało jednocześnie wskazane w orzecznictwie sądowo – administracyjnym (vide postanowienie NSA z dnia 10.08.2005r. sygn. I OW 103/05, LEX nr 191803). Konsekwencją tak określonego przedmiotu postępowania w przypadku przeniesienia jest konieczność zmiany decyzji o skierowaniu i decyzji o odpłatności za pobyt. W przypadku, gdy zmianie podlega decyzja wydana przed 1 stycznia 2004r. zachodzi wyjątek od ogólnej właściwości gminy tzn. właściwym jest starosta powiatu, na terenie którego położony jest dom pomocy społecznej. Kolejną kwestią wymagająca rozważenia będzie zakres przedmiotowy i podmiotowy upoważnienia starosty do wydania decyzji, co nie zostało wyjaśnione mimo kwestionowania przez skarżącego w odwołaniu kompetencji p.o. Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie do wydania decyzji w pierwszej instancji. Rzeczą organu odwoławczego będzie również jednoznaczne rozstrzygnięcie czy w sprawie ma zastosowanie art. 106 ust. 3b ustawy o pomocy społecznej. W zaskarżonej decyzji Kolegium powołało ten przepis w podstawie prawnej, w uzasadnieniu stwierdziło jednak, że przepis ten zastosowania w sprawie nie ma. W ocenie Sądu kwestia ta zależy od ustaleń faktycznych, jeśli bowiem powodem decyzji ustalającej odpłatność za pobyt jest wygaśnięcie lub uchylenie decyzji poprzedniej o skierowaniu do domu pomocy społecznej wywołujące przerwę w korzystaniu z tej formy pomocy i strona od nowa (choć po raz kolejny) ubiega się o takie skierowanie, to oczywiste jest, że art. 106 ust. 3b nie ma zastosowania. Jeśli zaś następuje zmiana decyzji (art. 106 ust. 5) o odpłatności z powodu zmiany sytuacji dochodowej, to przesłanki określone w art. 106 ust. 3b mieć należy na uwadze. Jeszcze inaczej sytuacja przedstawia się wtedy, gdy na skutek przeniesienia zachodzi potrzeba zmiany decyzji o skierowaniu i o odpłatności. W takim bowiem przypadku odpłatność dotyczy innego domu pomocy społecznej, a więc inna jest przyczyna wydania decyzji zmieniającej, a wobec tego okoliczności z art. 106 ust. 3b nie mogą być brane pod uwagę. Sąd kwestii tej nie może przesądzić, skoro brak jest ku temu odpowiednich ustaleń faktycznych. Sygnalizowany w piśmie dyrektora Domu Pomocy Społecznej fakt wydania decyzji kierującej przez Starostę, w sytuacji gdy w przypadku przeniesienia z jednego domu pomocy społecznej do innego właściwym do wydania decyzji zmieniającej decyzję o skierowaniu i o odpłatności – zgodnie z art. 155 ust. 3 – należy do właściwości Starosty, dodatkowo obraz rzeczywistego stanu sprawy zamazuje. Z tych przyczyn należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec – jak w sentencji.