II SA/Ke 14/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sylwester Miziołek po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2009r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Burmistrza na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w projekcie stałej organizacji ruchu p o s t a n a w i a : odrzucić skargę. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania A. F., uchyliło decyzję Starosty z dnia [...] odmawiającą A. F. zmiany stałej organizacji ruchu w obrębie Starego Miasta w zakresie likwidacji zakazu ruchu dla mieszkańców domów przy [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Skargę na rozstrzygnięcie organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł Burmistrz, domagając się stwierdzenia nieważności wydanych w niniejszej sprawie decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucono: - naruszenie art. 7, 10 i 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż Burmistrz Miasta jako zarządca dróg w obrębie Starego Miasta nie ma interesu prawnego w udziale w postępowaniu dotyczącym zmiany organizacji ruchu w tym obrębie, - art. 107 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania i skierowanie decyzji do A. F., który jako osoba trzecia nie ma interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym zmiany organizacji ruchu w obrębie Starego Miasta, - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, albowiem nie uwzględniono faktu, iż decyzja Starosty jako wydana bez podstawy prawnej jest w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważna, - naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem tj. § 4 ust. 1 i 3 w zw. z § 6 ust. 1 poprzez błędną wykładnię i uznanie, że zmianę organizacji ruchu organ zarządzający ruchem może zatwierdzić bez uprzedniego projektu organizacji ruchu sporządzonego przez podmiot wskazany w § 4 ust 3 tego rozporządzenia. W uzasadnieniu skargi wskazano w szczególności, iż zakwestionowane rozstrzygnięcie oddziaływuje bezpośrednio na sferę obowiązków skarżącego jako zarządcy drogi. Natomiast uznanie przez organy orzekające, iż Burmistrz Miasta , będąc zarządcą drogi, której dotyczy postępowanie i któremu powierzono wykonanie decyzji, nie ma interesu prawnego w udziale w postępowaniu stanowi naruszenie art. 28 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie ze względu na brak legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę. Wynika to z faktu, iż stroną w postępowaniu odwoławczym był wyłącznie A. F., nie zaś Burmistrz. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W związku z zarzutami skarżącego, iż zakwestionowane rozstrzygnięcie bezpośrednio oddziaływuje na sferę jego obowiązków jako zarządcy drogi obowiązkiem Sądu jest przede wszystkim ustalenie, czy Burmistrz posiada legitymację skargową do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Jak wynika bowiem z dyspozycji art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Jednocześnie podkreślenia wymaga, iż istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Na wstępie należy podnieść, że zarówno orzecznictwo sądowe, jak i doktryna prezentują stanowisko, akceptowane przez tut. Sąd, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Jednostka samorządu terytorialnego może być stroną postępowania administracyjnego i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Możliwa jest jednakże sytuacja, gdy organowi tej jednostki zostanie powierzona właściwość do orzekania w danej sprawie. Wówczas wyłączona jest możliwość dochodzenia przez ten podmiot jego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowo-administracyjnego (por. m.in. postanowienie NSA z 15 października 1990r., SA/Wr 990/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 7; uchwała NSA z dnia 9 października 2000r., OPK 14/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 17; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005r., OSK 1017/04, niepubl., J.P. Tarno, Ochrona interesu prawnego jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym {w:} Księga jubileuszowa Profesora zw. dr hab. Józefa Filipka, Zakamycze 2001, s. 721 i n.). Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której jednostka samorządu terytorialnego, w imieniu której działa określony podmiot, zajmowałaby różną pozycję – występując najpierw przez organ wydający decyzję (bądź opiniujący), a następnie w roli strony postępowania – w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. W konsekwencji zatem gmina, której organ działa w danej sprawie w sposób władczy, realizując interes publiczny, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tej samej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach podziela w całości powyższe stanowisko, wskazując jednocześnie, iż rozważania te znajdują odpowiednie zastosowanie do organu jednostki samorządu terytorialnego opiniującego projekt organizacji ruchu. W tym miejscu wskazać trzeba, iż stosownie do art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005r. nr 108, poz. 908 ze zm.) organem zarządzającym ruchem na drogach powiatowych i gminnych jest starosta. Z kolei zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. nr 177, poz. 1729 ze zm.) do przedstawionego do zatwierdzenia organowi zarządzającemu projektu organizacji ruchu powinna być dołączona m.in. opinia zarządu drogi, jeżeli nie jest on jednostką składającą projekt. Na gruncie niniejszej sprawy mamy do czynienia z sytuacją, gdzie wnioskodawcy – mieszkańcy ulic [...] w S. (których interesy reprezentuje na dalszym etapie postępowania A. F. ) domagają się od Starosty zmiany stałej organizacji ruchu w obrębie Starego Miasta poprzez likwidację zakazu ruchu dla pojazdów mieszkańców domów przy [...]. Z tego też względu Starosta pismem z dnia 16 kwietnia 2008r. (k. 7) wystąpił do Burmistrza o zajęcie stanowiska w tejże sprawie. Jak wynika bowiem z art. 19 ust. 1 oraz 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. nr 19, poz. 115 ze zm.) zarządcą dróg gminnych jest wójt, burmistrz, bądź prezydent miasta, a do jego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, iż uzyskano odpowiedź o braku możliwości wprowadzenia jakichkolwiek zmian. Stanowisko to zostało następnie podtrzymane przez Burmistrza podczas przeprowadzonej kontroli oznakowania w obrębie Starego Miasta . Decyzją z dnia [...] Starosta odmówił zmiany stałej organizacji ruchu w obrębie Starego Miasta w zakresie likwidacji zakazu ruchu dla mieszkańców domów przy [...]. W uzasadnieniu wskazano, iż gospodarzem i zarządcą dróg w granicach administracyjnych miasta jest Burmistrz. Dlatego też wydanie decyzji odmownej nie jest spowodowane złą wolą organu, ale koniecznością zastosowania się do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Jak wynika bowiem z tej regulacji organizacja ruchu nie może być zmieniona bez wydania stosownej opinii zarządcy drogi, którym w przedmiotowej sprawie jest Burmistrz. Mając na uwadze powyższe godzi się podnieść, iż w rozpatrywanej sprawie Burmistrz, korzystając z mocy unormowania kompetencyjnego zawartego w § 7 ust. 2 pkt 4 cyt. rozporządzenia oraz art. 19 ust. 1 oraz 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, działa realizując (jako organ administracji publicznej) interes publiczny, nie zaś w związku z realizacją swojego własnego, konkretnego interesu prawnego. Tym samym organ ten posiada uprawnienia władcze w niniejsze sprawie – z zakresu administracji publicznej – dzięki czemu mógł zawrzeć swe stanowisko w przedstawionej na wniosek Starosty opinii. Należy zatem stwierdzić, że organ wykonawczy jednostki samorządu gminnego, będący zarządcą dróg gminnych, który wydał opinię w przedmiocie wprowadzenia zmian w projekcie stałej organizacji ruchu, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tej samej sprawie. Czynności zarządcy drogi gminnej podmiot ten nie realizuje bowiem we własnej sprawie administracyjnej, lecz w interesie publicznym, wykonując prawa i obowiązki przynależne organom administracji publicznej. Oznacza to, iż na gruncie przedmiotowej sprawy Burmistrz nie posiada legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Przyjęcie przeciwnego stanowiska doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w tej samej sprawie, a mianowicie skarżący – Burmistrz, będący organem opiniującym wprowadzenie zmian żądanych przez mieszkańców w postępowaniu I – instancyjnym, i Samorządowe Kolegium Odwoławcze – organ II instancji. Natomiast spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji (por. uchwała Sądu Najwyższego z 22 października 1984r., sygn. akt. II AZP 5/84, OSNC 1985, z.7, poz. 86). Reasumując, podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w żadnym wypadku nie może być organ realizujący w określonym postępowaniu interes publiczny i występujący w sposób władczy. Dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który wydał jakiekolwiek rozstrzygnięcie w sprawie – w tym także opinię – nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia. Z jednej strony uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygnięcia, z drugiej uprawnienia strony, która poprzez wniesienie skargi kwestionuje wydane w sprawie rozstrzygnięcie. Tymczasem takiej konstrukcji prawnej nie przewidują przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. postanowienie NSA z dnia 3 kwietnia 2002r., LEX nr 76118 oraz postanowienie NSA z dnia 2 marca 2006r. w sprawie o sygn. II GSK 387/05, LEX nr 197511 ). Ze względu na okoliczność, iż wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie pochodzi od podmiotu uprawnionego w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy p.p.s.a. zarzuty przedstawione w skardze nie mogą być przedmiotem merytorycznej kontroli sądowej. Mając na uwadze, iż skarga Burmistrza jest niedopuszczalna, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji postanowienia – na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.